Основные теории местного самоуправления кратко. Государственная теория самоуправления

21.05.2020 Автокредит

Разнообразные теории местного самоуправления - это совокупность представлений и взглядов, с помощью которых объясняется сущность и организация муниципального самоуправления. Эти научные дисциплины появились как исследования, основанные на познании многовекового исторического опыта человечества. Существует несколько подобных теорий. Они отличаются друг от друга - некоторые незначительно, другие кардинально.

История возникновения самоуправления

Современные системы муниципального самоуправления в большинстве стран Европы, США и Японии были учреждены после реформ XIX века. Однако их предвестники - общины и полисные демократии - возникли еще в античную эпоху.

Термин «муниципалитет» появился в Древнем Риме, когда там существовал республиканский строй. Так называлось городское общинное управление, которое брало на себя обязанность решать хозяйственные задачи (в том числе распределять средства от налогов). В современной международной традиции муниципалитет может быть еще и сельским поселением.

Первые теории местного самоуправления зародились в Римской республике. Сначала небольшой город на Тибре жил согласно решениям непосредственного главы государства. Однако влияние и размер Рима росли. Юлий Цезарь в 45 году до н. э. решил делегировать часть своих полномочий местным властям. У полководца, тратившего месяцы на войну в далеких провинциях, не было времени заниматься хозяйственными проблемами столицы.

Местное самоуправление свободной общины

Существуют определенные критерии, по которым отличаются теории местного самоуправления. Можно выделить самые важные и принципиальные из них: способ создания учреждения, количество и характер подведомственных дел, а также взаимоотношения с высшей государственной властью.

Германская научная школа, опираясь на анализ этих характеристик, сформулировала теорию свободной общины. Основоположники этого учения - исследователи Аренс, Гербер, Мейер, Ресслер и Лабанд. Главный принцип, которого они придерживались, заключался в том, что община имеет право на самостоятельное управление своими делами. Эта малая ячейка общества гораздо важнее государства в целом. Поэтому центральная власть должна уважать интересы муниципалитета.

Теория свободной общины местного самоуправления возникла как ответ на экономический упадок, который стал следствием неумелого чиновников. Поэтому новая система, возникшая в Германии в XIX веке, имела под собой самое реалистичное, вызванное обыденностью, обоснование.

Принципы работы муниципалитетов

Однако адептам новой доктрины было необходимо доказать ее правоту и с теоретической точки зрения. Так немецкие ученые пришли к выводу, что община возникла раньше государства, а значит, является его первопричиной. То есть право на самоуправление возникало из самой природы человеческого общества.

В XIX веке Германия не являлась единым государством. Она была разделена на множество княжеств и королевств, порожденных феодальной системой Средневековья. Теория свободной общины местного самоуправления черпала исторический пример из опыта немецких городских республик. Они пользовались независимостью благодаря выгодной торговле с соседями. Благосостояние жителей таких городов было гораздо выше, чем в среднем по стране. Сторонники теории местного самоуправления приводили в пример этот пример из Средневековья.

Так были сформулированы многие принципы, по которым жили граждане при муниципалитете. Во-первых, это выборы членов Право голоса при такой системе имеет каждый член общины. Во-вторых, все дела, которыми заведует муниципалитет, делятся на две основные группы. Это поручения, данные центральной властью, и собственные проблемы, которые решает местное самоуправление.

В-третьих, государство не имеет права вмешиваться в решения, принимаемые муниципалитетом. Оно должно только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы собственной компетенции.

Применение теории свободной общины

Вышеописанные теорий местного самоуправления активно обсуждались в европейском обществе первой половины XIX века. В 1830-1840-х гг. некоторые из данных принципов были приняты в законодательстве Бельгии. В конституции этой страны впервые муниципальная власть признавалась «четвертой» властью наравне с исполнительной, законодательной и судебной. Это событие стало прорывом для всей идеологии местного самоуправления. Даже в современном обществе тезис о «четвертой власти» не закреплен формально в большинстве стран. Поэтому подобная реформа в первой половине XIX века особенно впечатляет.

Однако уже в конце того столетия теория свободной общины оказалась несостоятельной. Почему это произошло? Крупные территориальные единицы были федеративными по своей сути, то есть они зависели от центра. При таком положении дел было крайне сложно доказать независимость общин.

Общественная теория

Когда теория свободной общины осталась в прошлом, на ее место пришла новая, которая стала называться общественной, или общественно-хозяйственной. В чем заключались отличия этих двух идей? Раньше считалось, что права муниципалитета были естественны и неотчуждаемы. Сторонники общественной теории смотрели на этот предмет иначе. Согласно их догматике, права вытекали из хозяйственной деятельности муниципалитета. И именно она становилась приоритетной.

Хозяйственная теория местного самоуправления признавала общину субъектом права, самостоятельным от государства. Ключевой для нее была деятельность коммунального характера. Правительству оставалось решать только государственные дела. Многие теории возникновения местного самоуправления, как и общественная, основываются на том, что община ставилась вопреки всей центральной властной машине. Сторонники идеи свободы муниципалитетов четко разграничивали полномочия между этими двумя системами.

Важно понимать, что общественная теория местного самоуправления имеет и свои недостатки. Они заключаются в том, что муниципалитеты смешиваются с частными объединениями, которые также занимаются хозяйственной деятельностью. Если люди по собственному почину кооперируются, например, для возделывания земли, то они могут при желании покинуть такую группу. Территориальные единицы (то есть муниципалитеты) расформироваться по своей воле не в состоянии. Они строго ограничены законом. Их границы и внутренняя структура, несмотря ни на что, зависят от государства.

В России

Пример применения общественной теории местного самоуправления можно найти и в отечественной истории. В 1860-х император Александр II провел свои знаменитые реформы. В первую очередь он освободил крепостных крестьян. Это кардинально перевернуло структуру провинциального общества, особенно в сельскохозяйственных регионах.

За крестьянской реформой последовала земская. Она заключалась как раз в переменах в местном самоуправлении. В Положении о земских учреждениях 1864 года намеренно подчеркивался тот факт, что хозяйственная деятельность земств существовала отдельно от административных решений власти.

О много писали публицисты-славянофилы. Например, Василий Лешков считал, что независимость общины от государства происходила от многовековой русской традиции, существовавшей еще в княжеские времена.

Живое и гибкое самоуправление противопоставлялось неэффективной и медлительной бюрократии. Государственные решения всегда принимаются «сверху». Чиновник только выполняет предписание, данное ему начальником. Такое незаинтересованное отношение и отсутствие ответственности у государственных служащих разительно отличается от активности земств. Муниципалитет дал местным жителям инструмент, чтобы воплощать в жизнь свои инициативы. Земство - отличный способ перестроить хозяйство и сделать его эффективнее.

Реформа, проведенная Александром II в духе общественной теории самоуправления, принесла свои плоды уже через несколько лет. Основывались новые хозяйства и предприятия. В провинцию потекли деньги за счет торговли. Земства стали дрожжами, на которых вырос русский капитализм, сделавший Российскую империю одной из крупнейших экономик в мире.

Государственная теория

Тогда же (в XIX веке) общественная теория подвергалась критике и разносу. Ее противникам не нравилось, что муниципалитет существует отдельно от центральной власти. В среде этих мыслителей появилась государственная ее положения были разработаны немецкими исследователями Лоренцом фон Штейном и Рудольфом Гнейстом. «Государственники» прижились и в России, где подобные взгляды пользовались популярностью как часть программы консерваторов, не любивших чуждый либерализм. Эту теорию развивали юристы дореволюционной эпохи Николай Лазаревский, Александр Градовский и Владимир Безобразов.

Они и их сторонники считали, что местное самоуправление имеет общие корни с государственным устройством, из-за чего было необходимо сохранить муниципалитеты в системе государственных учреждений. В то же время чиновники не могли работать в земствах и подобных учреждениях. Там должны были находиться только выходцы из местного населения, заинтересованные в высокой результативности заседаний муниципалитетов. Государственная машина слишком велика и сложна, чтобы эффективно справляться, например, с хозяйственными задачами. Поэтому она делегируют часть своих полномочий земствам.

Политическая и юридическая теории

Основоположники государственной теории Лоренц фон Штейн и Рудольф Гнейст расходились в нескольких принципиальных тезисах. Поэтому в рамках их общей доктрины появилось два отдельных направления. Гнейст стал создателем политической теории, а Штейн разработал юридическую. Чем они отличались? Гнейст заявлял, что выборность органов местного самоуправления еще не гарантирует их независимости. Связано это с тем, что когда человек попадает на государственную должность, он становится зависимым от начальства из-за зарплаты. То есть чиновник, выбранный представителем в муниципалитет, не является самостоятельной фигурой. На его решения может влиять центральная власть. К этому противоречию приводит особенности политической системы.

Как можно было сделать выборных представителей самостоятельными? Гнейст предлагал переформатировать их должности в безвозмедные. Это дало бы членам муниципалитета свободу от власти, потому что в данные органы приходили бы только люди, шедшие туда по собственному почину и убеждениям. Гнейст считал, что на эти должности необходимо было ставить почетных представителей местного сообщества. Однако его точка зрения не нашла широкой поддержки.

Сформулировал другую идею, которой оказалась юридическая теория местного самоуправления. Чем она отличалась от предположений Гнейста и его немногочисленных сторонников? Штейн считал, что муниципалитеты должны существовать отдельно от центральной власти. При этом государство делегирует им часть своих полномочий. Поэтому решают некоторые административные задачи, не будучи частью чиновничьей машины. Таковы государственные теории местного самоуправления. Таблица показывает их особенности.

Дуализм

Интересно, что современные теории местного самоуправления включают в себя элементы теорий, появившихся в XIX веке. Ученые определяют нынешние муниципалитеты как децентрализованные органы внутри государственной системы. Есть и другие определения. Например, в Дании местное самоуправление называют «государством в государстве».

Такая система взаимоотношений власти и муниципалитетов отражает двойственный принцип подобной деятельности. Он является определяющим в системе взглядов под названием "теория дуализма местного самоуправления".

Главным принципом в ней является следующее допущение. Если выборные представители выполняют часть государственных функций, то они сами становятся частью государственной машины. При этом органы местного самоуправления, которые не затрагивают административные проблемы, являются неэффективными и бесполезными. Например, решать хозяйственные вопросы, не влияя на бюджет города, крайне сложно. Поэтому муниципалитеты естественным путем интегрируются в государство, для того чтобы иметь влияние на текущие дела той территории, за которую они отвечают.

Современное отечественное самоуправление

На современную российскую систему муниципальной власти самое большое влияние оказала как раз теория дуализма местного самоуправления. Эта взаимосвязь отражается в том, что выборные органы работают как на общественных, так и на государственных началах, тесно переплетенных друг с другом.

Если рассматриваемый вопрос является проблемой местного значения, то отечественные муниципалитеты могут рассчитывать на собственную независимость от центра. Их решение будет опираться в первую очередь на мнение «снизу», потому что именно таким способом регулировать городскую жизнь эффективнее всего. Однако когда органы местного управления рассматривают проекты, связанные с государственной политикой, то они сливаются с центральной властью и соглашаются с ее позицией. Подобная система стала результатом взаимного компромисса между разными общественными институтами. В ней во всей полноте отражается двойственная или дуалистическая теория местного самоуправления.

Если называть муниципалитеты только общественным явлением, то такое заявление будет не более чем громкой декларацией. Современным выборным органам провинциального уровня так или иначе приходится взаимодействовать с государством, чтобы эффективно помогать людям жить лучше и счастливее. И подобная ситуация касается не только России.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США , Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

  • органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом . В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;
  • органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти ;
  • основная единица местного самоуправления - приход;
  • в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной).

Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

  • основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;
  • избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
  • в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;
  • решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок ; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест , а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции.

Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления.

Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд.

Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном Законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии - земель - деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории , социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Самоуправление в дореволюционной России

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.

Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского "вет" - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти .

Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти.

Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России.

Важнейший этап реформирования местного самоуправления, по нашему мнению, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости.

Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения; земская почта; земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности; народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба; взаимное страхование ; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские Думы были наделены владельцы недвижимости , купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Отметим лишь некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени.

1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов . Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими .

2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет . Доходы земств состояли из губернского земского сбора, целевых дотаций государства , частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей.

3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти , земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании

Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления.

Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.

Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

  1. заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;
  2. заведование капиталами и другим имуществом земства;
  3. заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
  4. содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;
  5. устройство и содержание земской почты;
  6. заведование взаимным земским страхованием имущества;
  7. заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;
  8. участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежа скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
  9. забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
  10. попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями;
  11. воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
  12. удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.

Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества; с документов на право торговли; с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе .

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

Временное правительство и местное самоуправление .

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан , достигших 20 лет.

5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительства о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.

15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением

Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство.

В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.

Организация местной власти в советский период. Местное самоуправление в постсоветский период

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления , либо поставить их под свой контроль . Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах , регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти , в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как: отнесение местного самоуправления к формам народовластия , гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности , в том числе на землю.

После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации".

Данным Указом было:

  • установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов(имущества), составляющих муниципальную собственность ;
  • разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;
  • установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;
  • установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления;
  • установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливается решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти .

При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Разработка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права . Как отметил В.И. Васильев в своем фундаментальном труде о местном самоуправлении, процесс подготовки этого правового акта был весьма сложен и противоречив.

С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995 г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Были приняты Федеральные законы "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др. Однако практика применения этих федеральных законов выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

Теория свободной общины . Появление этой теории относят к концу XVIII в. - началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников . Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.

Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно . Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных . Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

Общественная теория. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест . Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество .

Государственная теория. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач . Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами . Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления юридическое ее ответвление (юридическую теорию). Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.


Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной государственно-общественной природы МСУ. Данная теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определённого круга дел госзначения. В последнем случае, органы МСУ выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.

Нестерова И.А. Теории местного самоуправления // Энциклопедия Нестеровых

Местное самоуправление существует достаточно давно, чтобы обрасти различными теориями и подходами к его функционированию. Изучение всевозможных теорий местного самоуправления позволит улучшить уже существующую в России систему МСУ

Что такое местное самоуправление

Местное самоуправление – это категория появившаяся в теории управление еще в античные времена. Однако полноценным инструментов власти местное самоуправление стало только после принятия Европейская хартия местного самоуправления от 1985 г. Именно данный международный документ полноценно зафиксировал ключевые основы местного самоуправления представленные ниже.

В настоящее время российское законодательство, а именно Федеральный закон 131- ФЗ предлагает следующую трактовку термина "местное самоуправление":

Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций .

В Российской Федерации местное самоуправление функционирует с опорой на систему принципов. Она отражена на рисунке, который представлен ниже.

Принципы местного самоуправления в РФ

Основополагающие теории местного самоуправления

К числу наиболее известных теорий местного самоуправления относится теория свободной общины . Данная теория зародилась в эпоху Просвещения. В числе родоначальников данной теории числятся представители французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер. Теория свободной общины была создана с опорой на социальный заказ. А как же иначе? В тот период государственные чиновники полностью распоряжались всеми местными делами. Местные жители не были мотивированы развивать общины. А зачем? От простых людей ничего не зависело.

Зарождение теории свободной общины была создано, чтобы нести в массы важность общинной жизни. Кроме того, она призвана подчеркнуть наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.

Теория свободной общины несет в себе необходимость расширения полномочий общины. Община нуждается самостоятельности при решении негосударственных вопросов, связанных с существованием и функционированием общины.

Теория подчеркивает, что государство не должно вникать и, тем более, вмешиваться во внутренние дела общины. В обязанности государства входит осуществление контроля за деятельность органов МСУ общины.

Не меньший интерес для исследований представляет общественная теория . Она была основана О. Ресслером и Р. Моля. Общественная теория с особым колоритом разрабатывалась и в России. Ею занимались В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков.

Общественная теория во много определяется как продолжение теории общины. Сторонники общественной теории разграничивали общество и государство. В данной теории главенствующая роль отдана самоуправлению. Именно оно должно решать дела местного значения, а не государство. К местным или общинным делам принято было относить вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Отсюда и встречающееся в некоторых источниках название "хозяйственная теория".

Общественная теория выделяет следующие группы самоуправляющиеся общины:

  • местные территориальные коллективы,
  • частные союзы, корпорации,
  • промышленные компании,
  • благотворительные и иные общества .
В общественной теории общины выступают носителями уникальных прав, которыенаправлены на регулирование жизнедеятельности общины. В этой связи вмешательство государства рассматривается как недопустимое. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо.

Несмотря на достаточную обоснованность каждой из вышеупомянутых теорий, самой актуальной является государственная теория. Она основана немецкими юристами Л. Штейном и Р. Гнейстом. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским.

Государственная теория теория отличается от двух предыдущих тем, что, по мнению её сторонников, именно государство играет важнейшую роль в местном самоуправлении. Государство наделяет органы местного самоуправления государственными функциями. Однако задачи местного самоуправления, пусть и с государственной подоплекой, нацелены на решение местных задач.

Государственная теория определяет местное самоуправление как определенную форму вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. При этом органы местного самоуправления не являются государственными и формируются силами общины.

Сторонник государственной теории местного самоуправления Л. Штейн отдельно выделял местные коллективы как субъекты права, которые наделены определенной самостоятельностью. По его мнению, местное самоуправление вступает в юридические отношения с государством. В этом и состоит отличие органов МСУ от государственных органов управления, действующих от имени и в интересах государства. При этом иных собственных интересов у государственных органов управления нет. Это и обуславливает невозможность юридических отношений между государством и органами государственного управления.

Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.

Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной государственно-общественной природы местного самоуправления. Государственная теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определённого круга дел государственной важности. В последнем случае, органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.

Литература

  1. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ
  2. Чепурнова Н.М. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: ЕАОИ, 2016.

Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества»

2.2. Основные теории местного самоуправления

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII - XIX веков.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Предыдущая