Институт уполномоченного по правам человека в механизме противодействия коррупции. В ульяновской области усиливают противодействие коррупции Информация об изменениях

19.05.2020 Дарение

Ульяновская область стала первым российским регионом, на практике реализовавшим нормы статьи 6 Конвенции ООН против коррупции, согласно которой «каждое Государство-участник (Конвенции) обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или, в надлежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции...» . В 2009 году в нашем регионе учреждена должность Уполномоченного по противодействию коррупции, исполняющего функции, определённые Законом Ульяновской области от 20.07.2012 № 89-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области» .

Собственно к созданию правовых основ для профилактики коррупции Ульяновская область приступила еще до принятия соответствующих актов на федеральном уровне. В начале 2007 года был создан региональный координационный совет по реализации антикоррупционной политики. В июне того же года, за полтора года до принятия соответствующего федерального закона, был принят Закон Ульяновской области «О противодействии коррупции в Ульяновской области», а в 2008 году утверждена областная целевая программа. Практика применения названных правовых актов вызвала острую потребность в едином центре, координирующем антикоррупционные меры, и в 2009 году Законодательное Собрание Ульяновской области, поддержав предложение Губернатора Ульяновской области С.И.Морозова, учредило специализированную государственную должность - Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области. За прошедшие годы данный институт прошел стадию организационного становления и ряд правовых изменений. В 2012 году в Закон Ульяновской области от 20.07.2012 № 89-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области» были внесены изменения, в том числе определены сроки пребывания в должности Уполномоченного (до шести лет). Уполномоченный по противодействию коррупции назначается и освобождается постановлением Законодательного Собрания Ульяновской области, голосование - тайное. С 01.01.2014 года в соответствии с Постановлением Законодательного Собрания Ульяновской области от 26 декабря 2013 г. «О назначении на должность уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области» Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области является Яшин Александр Евгеньевич.

Особенностью является то, что Ульяновская область, опираясь на закрепленное в Конституции право субъекта Российской Федерации осуществлять правовое регулирование в сферах, не урегулированных федеральным законодательством и не противоречащих ему, стала первым и пока единственным российским регионом, централизовавшим и аккумулировавшим функции предупреждения коррупции на региональном уровне в полномочиях специального органа. Вплоть до сегодняшнего дня Ульяновская область остаётся единственным субъектом Российской Федерации, где существует такая специализированная должность.

Институционализация профилактики коррупции в Ульяновской области наглядно показала преимущества такой модели организации антикоррупционных мер перед распространённым в России подходом распределения антикоррупционных функций между различными органами и организациями . В силу единства организационного, финансового, управленческого ресурса и установленного законом специального перечня полномочий деятельность Уполномоченного по противодействию коррупции лежит в плоскости подготовки инициатив, аккумулирования, трансляции положительных антикорруционных практик в управленческой деятельности и контроля за эффективностью их реализации. В этом Ульяновская область имеет большое преимущество перед другими субъектами Российской Федерации, в которых не созданы постоянно действующие специализированные органы по профессиональной разработке и координации внедрения стратегических мер эффективного предупреждения коррупции в среде государственных и муниципальных органов и их должностных лиц и служащих.

Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области является лицом, замещающим государственную должность субъекта Российской Федерации. Он самостоятельно определяет свой план и стратегию действий по реализации своих полномочий.

Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области является не только организатором антикоррупционной политики в нашем регионе, но и непосредственным исполнителем ряда мер по предупреждению коррупции. Функции Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области первоначально были установлены в Законе Ульяновской области от 05.06.2007 № 77-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области» . В настоящее время этот закон утратил силу в связи с принятием нового закона с одноимённым названием от 20.07.2012 № 89-ЗО, который значительно расширил перечень функций и права Уполномоченного по противодействию коррупции .

Для независимого и эффективного обеспечения своих функций Уполномоченный имеет право:

1) беспрепятственно по предъявлении удостоверения посещать государственные органы Ульяновской области и подведомственные им государственные учреждения Ульяновской области, присутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственных органов Ульяновской области;

2) запрашивать и получать от государственных органов Ульяновской области, подведомственных им государственных учреждений Ульяновской области и их должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы

3) запрашивать и получать объяснения должностных лиц государственных органов Ульяновской области и подведомственных им государственных учреждений Ульяновской области;

4) направлять руководителям государственных органов Ульяновской области предостережения в порядке и случаях, установленных Законом Ульяновской области «О противодействии коррупции в Ульяновской области». Предостережением является особая форма реагирования Уполномоченного на ненадлежащее принятие мер по профилактике коррупции соответствующими должностными лицами.

В соответствии с Законом Ульяновской области от 20.07.2012 № 89-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области» функциями Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области являются:

1) разработка мероприятий областной программы противодействия коррупции и контроль её реализации;

2) организация и проведение антикоррупционного мониторинга; Антикоррупционный мониторинг проводится по двум направлениям:

А) это мониторинг полезного антикоррупционного опыта, который обязаны осуществлять все государственные органы Ульяновской области;

Б) это мониторинг эффективности реализации исполнительными органами государственной власти и муниципальными образованиями Ульяновской области, с которыми налажено взаимодействие на основе соглашений, норм федерального, регионального и муниципального законодательства о противодействии коррупции (эта работа проводится на основе разработанной Уполномоченным таблицы рейтинговой оценки. Таблица предполагает оценку деятельности каждого государственного и муниципального органа по более чем трёмстам различным критериям, сгруппированным по элементам организационной структуры профилактики коррупции);

3) проведение антикоррупционного анализа нормативных правовых актов и их проектов, которые разрабатываются исполнительными органами государственной власти региона; антикоррупционный анализ, проводимый Уполномоченным, является обязательной составляющей подготовки проекта нормативного правового акта. Без проведения антикоррупционного анализа и наличия положительного заключения Уполномоченного на проект нормативного акта на рассмотрение Губернатора и Законодательного Собрания Ульяновской области не может быть вынесен ни один проект нормативного правового акта. Отрицательное заключение Уполномоченного является основанием для переработки проекта акта. В результате, на утверждение Губернатора Ульяновской области, Правительства Ульяновской области и Законодательного Собрания Ульяновской области вносятся проекты нормативных правовых актов, прошедших тройной контроль: на уровне разработчиков этого акта, на уровне контрольно-надзорных органов и на уровне Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области;

4) формирование базы данных о зонах коррупционного риска; выявленные зоны коррупционного риска освобождаются от несущественных деталей и заносятся в специальную базу, на основании которой подготавливаются соответствующие меры противодействия. В этом виде зона коррупционного риска представляет собой модель потенциального коррупционного поведения чиновника или же потенциально коррупционную схему;

5) осуществление учета нормативных правовых актов Ульяновской области, предусматривающих введение антикоррупционных стандартов; данные стандарты будут регламентировать поведение государственных служащих в ситуациях, когда велика вероятность возникновения условий для проявления коррупции, или в зонах коррупционного риска (деятельность инспекторов органов государственного жилищного, строительного, экологического надзора и др.) ;

6) организация привлечения негосударственных организаций, за исключением редакций средств массовой информации, к осуществлению антикоррупционной пропаганды;

7) анализ деятельности государственных органов Ульяновской области по рассмотрению сообщений граждан и организаций о ставших им известными признаках коррупционных правонарушений в деятельности должностных лиц государственных органов Ульяновской области и должностных лиц подведомственных им государственных учреждений Ульяновской области; эта функция реализуется при проведении мониторинга эффективности антикоррупционной работы в государственных органах Ульяновской области;

8) подготовка и представление сводного отчета о результатах участия государственных органов Ульяновской области в проведении единой государственной политики в области противодействия коррупции Губернатору Ульяновской области, в Законодательное Собрание Ульяновской области и в Общественную палату Ульяновской области, а также размещение его на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

9) информационно-методическое содействие работе координационного совета по проведению единой государственной политики в области противодействия коррупции в Ульяновской области;

10) взаимодействие с государственными и иными органами и организациями по вопросам проведения единой государственной политики в области противодействия коррупции;

11) подготовка и выпуск информационно-методических материалов по вопросам противодействия коррупции;

12) изучение успешной практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации;

Одной из наиболее эффективных мер в профилактике коррупции является просвещение граждан, воздействие на тех, кто провоцирует взяточничество. В Ульяновской области сегодня реализуется комплексный план мероприятий по профилактике «бытовой коррупции», план по антикоррупционному просвещению, проводятся социологические исследования, выстроена система по профилактике коррупции в органах управления, определены участники проведения единой государственной политики в области противодействия коррупции:

Губернатор Ульяновской области;

Законодательное Собрание Ульяновской области;

Правительство Ульяновской области;

Счётная Палата Ульяновской области;

Исполнительные органы государственной власти Ульяновской области;

Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области.

Важнейшим субъектом антикоррупционной политики в системе противодействия коррупции на региональном уровне являются исполнительные органы государственной власти Ульяновской области. Они вместе с органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области участвуют в принятии мер по предупреждению коррупции. Перечень таких мер установлен Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», рядом других федеральных законов, Указами Президента России и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Результаты участия государственных органов Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области в принятии мер по предупреждению коррупции оцениваются по двум направлениям:

1) анализ эффективности исполнения антикоррупционных мер, установленных федеральным и региональным законодательством, через мониторинг эффективности работы проводимой два раза в год в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, дается оценка степени и качества исполнения запланированных антикоррупционных мер.

2) изучение с использованием социологических методик определения отношения самих жителей и их оценки эффективности антикоррупционных мер, проводимых органами власти.

Конечно, само наличие Уполномоченного по противодействию коррупции не искоренит в один момент всю коррупцию, но снизить ее проявления до оптимального состояния на уровне региона вполне считается возможным. Нужно отметить, что Ульяновская область в 2014 году сохранила за собой лидерство в области организации государственной антикоррупционной политики. Интерес к работе, выстроенной в Ульяновской области системе по противодействию коррупции проявляют другие субъекты Российской Федерации, федеральные органы власти, общероссийские общественные организации и средства массовой информации.

В Ульяновской области объявлено, что институт уполномоченного по противодействию коррупции, имеющийся только в этом регионе, будет реорганизован. Вместо этого будет создано отдельное управление с более расширенными полномочиями и функциями и подчиняющееся напрямую губернатору. В правительстве отмечают, что изменения связаны с требованиями Национального плана противодействия коррупции, они позволят повысить эффективность института. Представители бизнеса считают, что такой институт сможет быть эффективным только в случае, если будет подчиняться непосредственно федеральному центру. Другие эксперты полагают, что подчинение антикоррупционного направления первому лицу региона - единственный путь для улучшения ситуации в этой сфере.


Губернатор Ульяновской области Сергей Морозов вносит в заксобрание региона пакет законопроектов, в соответствии с которым ликвидируется институт регионального уполномоченного по противодействию коррупции. Как отмечается на странице общественной и антикоррупционной экспертизы правительственного интернет-портала, «законопроектом предлагается упразднение института уполномоченного, что позволит аккумулировать все функции по противодействию коррупции в одном структурном ­подразделении».

Институт уполномоченного по противодействию коррупции, подчиненного непосредственно губернатору, существовал только в Ульяновской области. Региональный антикоррупционный уполномоченный наряду с уполномоченными по правам человека, ребенка и предпринимателей входил в состав так называемой Палаты справедливости, созданной в 2011 году Однако в январе 2017 году она была ликвидирована в рамках оптимизации, а уполномоченные перешли под непосредственное подчинение губернатору. В июле этого года на заседании регионального совбеза глава региона поручил реформировать институт уполномоченного по противодействию коррупции, а все обязанности в этой сфере возложить на замгубернатора Сергея Люлькова (отвечает за вопросы безопасности). В структуре администрации губернатора было поручено создать управление по собственной безопасности и противодействию коррупции. Однако, судя по всему, этот план реализован не был, хотя фактически, как поясняют в правительстве региона, уполномоченный по противодействию коррупции все же был уже в подчинении господина Люлькова.

Руководитель правового управления администрации губернатора Алексей Преображенский пояснил „Ъ“, что основные направления в деятельности региональных администраций по противодействию коррупции включают в себя работу комиссий по конфликту интересов, анализ деклараций о доходах, занимался специальный департамент в управлении госслужбы и кадров, а сам уполномоченный проводил антикоррупционный анализ нормативных актов и иные формы профилактики. Однако Национальным планом противодействия коррупции на 2018–2020 годы (глава 1, п. 3 в) предписано повысить самостоятельность органов профилактики коррупции, сформировав до 1 декабря отдельные подразделения, подчиненные непосредственно губернатору.

Поэтому теперь будет создана единая структура, в которую войдут как уполномоченный со своим аппаратом, так и подразделение кадровой службы. «Руководитель этого управления будет подчиняться непосредственно только главе области, и уровень ответственности повышается. Это правильное решение», - пояснил господин Преображенский. По его словам, предполагается, что изменения в региональное законодательство будут рассмотрены заксобранием уже на ближайшем заседании. Кто станет начальником нового управления, пока неизвестно.

Новшество ранее поддержал доктор экономических наук, завкафедрой госуправления ульяновского госуниверситета Анатолий Лапин, отмечавший, что для эффективности своей работы «органы по противодействию коррупции должны подчиняться непосредственно только губернатору, без промежуточных ­руководителей».

Руководитель реготделения движения «За права человека», член совета Ульяновского объединения предпринимателей Хамза Ямбаев считает, что «эффективность институтов противодействия коррупции в регионе если не нулевая, то очень невысокая». При этом он не уверен, что введение антикоррупционной структуры в непосредственное подчинение губернатору принципиально улучшит ситуацию. «Единственный вариант изменения ситуации - подчинение такого управления непосредственно федеральному центру - администрации президента или, как минимум, полпредству», - считает правозащитник.

Сергей Титов, Ульяновск

Статья 15. Уполномоченный орган по противодействию коррупции

1. В целях реализации мер предупреждения коррупции, повышения эффективности противодействия коррупции, обеспечения взаимодействия с правоохранительными органами, иными субъектами антикоррупционной деятельности в структуре высшего исполнительного органа государственной власти области создается специально уполномоченный орган по противодействию коррупции.

2. Основными функциями уполномоченного органа по противодействию коррупции, которые осуществляются им во взаимодействии с иными субъектами антикоррупционной деятельности, являются:

1) координация деятельности по предупреждению коррупции;

2) разработка и внедрение программных мероприятий по повышению эффективности противодействия коррупции;

3) обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами по предупреждению коррупционных правонарушений;

4) организация и проведение антикоррупционного мониторинга;

5) работа с обращениями граждан, должностных и юридических лиц, содержащими сведения о коррупционных правонарушениях;

6) подготовка ежегодного отчета о состоянии коррупции и реализации мер, направленных на повышение эффективности противодействия коррупции;

7) изучение, обобщение и внедрение практики успешно реализованных антикоррупционных программ в субъектах Российской Федерации.

3. Порядок формирования и организация деятельности уполномоченного органа по противодействию коррупции устанавливается Положением, утверждаемым главой администрации области.

Информация об изменениях:

Законом Тамбовской области от 11 июня 2015 г. N 548-З статья 15 настоящего Закона дополнена частью 4

4. Персональную ответственность за координацию антикоррупционной деятельности в государственных органах Тамбовской области, органах государственной власти Тамбовской области несет глава администрации Тамбовской области.

Валентина Викторовна Эмих

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела права Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург.

E-mail: [email protected]

РОЛЬ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ В ПРОФИЛАКТИКЕ КОРРУПЦИИ

В статье проанализированы основные функции уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации. Особая значимость этого института заключается в том, что он имеет значительный функциональный потенциал по профилактике коррупции, поскольку один из ключевых принципов противодействия коррупции -приоритетное применение мер, направленных на ее профилактику. Автор выделяет пять функций: аналитическая, корректирующая, мобилизационная, просветительская и интеграционная. Несмотря на высокую оценку функционального потенциала уполномоченных по защите прав предпринимателей в профилактике коррупции сделан вывод о необходимости дальнейшего совершенствования их функций посредством мер правового и организационного обеспечения.

Ключевые слова: уполномоченные по защите прав предпринимате-лей, противодействие коррупции, предупреждение коррупции, бизнес-омбудсмен, защита прав человека.

В 2011-2014 гг. в России произошел ряд существенных изменений, направленных на решение поставленных Президентом Российской Федерации задач по улучшению условий ведения бизнеса и обеспечению его гарантированной защиты. В их числе в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и в прокуратурах субъектов Российской Федерации созданы структурные подразделения по надзору за соблюдением прав предпринимателей в целях совершенствования надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, создан Центр общественных процедур «Бизнес против коррупции», введен институт инвестиционных уполномоченных в федеральных округах, происходит становление института уполномоченных по правам предпринимателей.

В июне 2012 г. на должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (далее - Уполномоченный) указом Президента Российской Федерации [Указ Президента: 2012] был назначен Б.Ю. Титов, председатель общероссийской общественной организации «Деловая Россия», и данная должность была внесена в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Законодательно статус обозначенного должностного лица закреплен Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» [Федеральный закон № 78-ФЗ: 2013]. Им же определены основы правового статуса уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации. Но процесс становления данного института в субъектах Российской Федерации начался до принятия

данного закона. На момент принятия закона более чем в половине субъектов Российской Федерации функционировали подобные уполномоченные. Среди них уполномоченные, близкие по положению в системе государственных органов к модели «исполнительного» омбудсмена (например Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Ростовской области, уполномоченный по правам предпринимателей при Губернаторе Воронежской области), «законодательного» омбудсмена (например Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Башкортостан, Уполномоченный по правам предпринимателей в Ульяновской области) и «гибридного» омбудсмена (Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Псковской области). Единообразие в установлении их правового статуса отсутствовало. В настоящее время законодательные модели уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации сориентированы на модель Уполномоченного (см., напр.: [Закон Владимирской области № 72-ОЗ: 2013; Закон Ярославской области № 25-З: 2013]). Это способствует к становлению единого целостного института уполно-моченных по защите прав предпринимателей в России. По состоянию на 1 июля 2014 г. уполномоченные по защите прав предпринимателей функционировали в 80 из 85 субъектов Российской Федерации.

Нацеленность данного института, в том числе на противодействие коррупции, еще на этапе создания была подчеркнута Президентом Российской Федерации В.В. Путиным: «.. .для формирования совершенной системы государственных услуг для бизнеса необходимо время. Текущие проблемы, когда предприниматель сталкивается с нарушением своих прав, бюрократическим давлением, коррупцией, административными барьерами, нужно решать уже сегодня. Именно поэтому также в контакте с бизнесом в России создаётся новый специальный институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей» [Выступление В.В. Путина: 2012]. На сегодняшний день уполномоченные по защите прав предпринимателей продемонстрировали достаточную степень эффективности в противодействии коррупции.

Из всех видов деятельности, входящих в законодательно закрепленное понятие коррупции (предупреждение коррупции, выявление, предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений); минимизация и ликвидация последствий коррупционных правонарушений [Федеральный закон № 273-ФЗ: 2008, п. 2 ст. 1]. Приоритет в деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в сфере противодействия коррупции ввиду ограниченности полномочий указанных государственных органов должен принадлежать именно функциям по профилактике коррупции. К их числу относятся 1) аналитическая, 2) корректирующая, 3) мобилизационная, 4) просветительская, 5) интеграционная.

Аналитическая функция предполагает выявление коррупциогенных факторов и типичных коррупционных практик, анализ причин их возникновения, проведение антикорруционной экспертизы правовых актов и их проектов в сфере предпринимательской деятельности, подготовку заключений на проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права субъектов предпринимательской деятельности. Анализ Доклада Уполномоченного Президенту Российской Федерации-2014 [Доклад Уполномоченного: 2014] показал, что к числу таких факторов и практик, в частности, относятся: систематическое проведение внеплановых проверок; неурегулированность законодательством отдельных вопросов, особенно это касается законодательства в сфере государ-

ственных (муниципальных) закупок, в сфере трудовой миграции, земельного законодательства; низкий уровень правовой грамотности предпринимателей; низкий уровень информированности о муниципальных услугах, оказываемых предпринимателям, и сложность административных процедур их получения; принятие нормативных правовых актов без учета мнения предпринимательского сообщества; высокое налоговое бремя для предпринимателей; чрезмерный налоговый контроль; дублирование полномочий контрольно-надзорных налоговых органов; силовое давление на бизнес со стороны властных структур, жесткие штрафные санкции и расширение их применения со стороны надзорных органов, создание приоритетов для государственных и муниципальных унитарных предприятий по сравнению с иными участниками рынка; отсутствие упрощенных форм легализации трудовой деятельности для самозанятых граждан; неэффективность патентной системы налогообложения для индивидуальных предпринимателей; условия предоставления микрозаймов государственными микрофинансовыми организациями не соответствуют инвестиционным целям предпринимателей; сложность процедур легализации трудовой деятельности иностранных граждан и др. Таким образом, доклады уполномоченных по защите прав предпринимателей по сути являются индикаторами состояния бизнес-климата, эффективности противодействия коррупции в отношениях органов публичной власти и субъектов предпринимательской деятельности и позволяют выявить необходимые направления деятельности по противодействию коррупции.

С аналитической функцией тесно связана корректирующая - уполномоченные по защите прав предпринимателей содействуют устранению выявленных коррупционных практик и коррупционных факторов и причин коррупции в отношениях органов публичной власти и субъектов предпринимательской деятельности преимущественно посредством направления предложений соответствующим органам по совершенствованию правовых актов, в том числе административных регламентов, кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих. Уполномоченным были реализованы следующие инициативы: принят IV пакет гуманизации уголовного законодательства, в том числе введены шесть специальных статей, квалифицирующих мошенничество (мошенничество в сфере кредитования, мошенничество в сфере предпринимательской деятельности); изменены правила возбуждения уголовных дел в сфере предпринимательской деятельности; предложена амнистия для предпринимателей; конкретизированы правила изъятия документов и (или) электронных носителей информации в ходе оперативно-розыскных мероприятий; выдвинута инициатива создания единого реестра проведения контрольно-надзорных мероприятий (с единой нумерацией и размещением основных документов, свидетельствующих о законности проведения проверок); принят закон о страховании вкладов индивидуальных предпринимателей [Доклад Уполномоченного: 2014].

Одна из важнейших функций уполномоченных по защите прав предпринимателей по профилактике коррупции - мобилизационная, предполагающая вовлечение общественности, в частности предпринимателей, в принятие органами публичной власти решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности. В их задачи включены взаимодействие с предпринимательским сообществом и содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав субъектов предпринимательской деятельности. К

числу полномочий отдельных региональных уполномоченных отнесено информирование общественности о состоянии защиты прав предпринимателей в соответствующем субъекте Российской Федерации (например Пензенская и Новосибирская области).

При уполномоченных допускается создание общественных советов, общественных помощников и общественных бизнес-омбудсменов по разным направлениям. На сегодняшний день действуют более двух десятков подобных омбудсменов при Уполномоченном: по интеллектуальной собственности, налогам, антимонопольному законодательству, строительству, защите прав предпринимателей на рынке банковских услуг, защите инвестиций за рубежом, по вопросам, связанным с ликвидацией нарушений прав предпринимателей в сфере противодействия коррупции в правоприменительной практике, по закупкам, по вопросам защиты малого и среднего предпринимательства, банкротства, в сфере молодежного предпринимательства и др. Преимущества данного института очевидны. Во-первых, это способ вовлечения граждан в деятельность государственных органов и соответственно в процесс формирования государственной политики. Во-вторых, создание общественных омбуд-сменов служит гарантией обеспечения объективного рассмотрения вопроса лицом, имеющим знания в конкретной области. Уполномоченный активно взаимодействует с Центром общественных процедур «Бизнес против коррупции» - некоммерческой организацией, объединяющей работающих на условиях pro bono publico представителей делового сообщества и общественных организаций, обеспечивающей прозрачность и публичность при работе с поступившими жалобами.

Просветительная функция представляет собой содействие повышению правовой грамотности предпринимателей в рамках как общей текущей деятельности, так и специальных проектов.

Интеграционная функция включает в себя обеспечение взаимодействия с правоохранительными и иными государственными органами в сфере противодействия коррупции (в частности Уполномоченным заключены соглашения о сотрудничестве с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Следственным комитетом Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой судебных приставов, Счетной палатой Российской Федерации; регулярно проводятся совместные рабочие группы с государственными органами); обеспечение взаимодействия уполномоченных по защите прав предпринимателей; международное сотрудничество.

Уполномоченный выступает в качестве партнера проекта «Защита предпринимателей в Российской Федерации от коррупционных практик» - проекта Совета Европы и Евросоюза, реализуемого с 2013 г. в соответствии с программой «Партнерство для модернизации», в рамках которого были в том числе подготовлены экспертные исследования «Сравнительный анализ мер обеспечения добросовестности и верховенства права в государствах-членах Совета Европы и другой международный опыт по предотвращению злоупотреблений по использованию государственных органов в корпоративных конфликтах, нарушении конкуренции, рейдерских захватах» и «Сравнительный анализ практике в государствах-членах Совета Европы по защите заявителей о коррупции».

Таким образом, уполномоченные по защите прав предпринимателей имеют значительный функциональный потенциал по профилактике коррупции. Наметилась тенденция модернизации института уполномоченного по

защите прав предпринимателей по расширению полномочий данных омбуд-сменов. Законодательно они наделены императивными полномочиями [Федеральный закон № 78-ФЗ: 2013, ст. 5, 10]. Кроме того, предлагается установление более широкого круга полномочий уполномоченных по защите прав предпринимателей: предлагается наделить их правом отстранения чиновника от выполнения их обязанностей до рассмотрения дела в суде [Доклад Уполномоченного: 2014], расширить процессуальные права, закрепив за ними следующие: обратиться в суд в защиту публичных интересов в сфере предпринимательской деятельности; реализовывать меры, направленные на заключение мирового соглашения субъектов предпринимательской деятельности с органами государственной власти; при рассмотрении дела с участием заявителя в арбитражном суде вступить в дело на стороне истца или ответчика в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований; вступить в дело, производство по которому возбуждено судом для вынесения заключения по делу с правами стороны по делу и др. [Проект Федерального закона: 2014].

Вместе с тем следует отметить, что существенное расширение круга полномочий и закрепление императивных полномочий за уполномоченными по защите прав предпринимателей противоречит сущности института ом-будсмена и общим тенденция развития института омбудсмена в мире. Объем полномочий уполномоченных по защите прав предпринимателей по реализации функций в сфере профилактики коррупции следует считать достаточным. Дальнейшее развитие функционального потенциала института уполномоченных по защите прав предпринимателей в сфере противодействия коррупции должно осуществляться посредством правового закрепления механизмов реализации имеющихся полномочий.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Выступление В.В. Путина на 16 Петербургском международном экономическом форуме [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/15709 (дата обращения: 18.11.2014).

2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год от 21 февраля 2014 года [Электронный ресурс]. URL: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/ (дата обращения: 18.11.2014).

3. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодейст-вии коррупции» // Рос. газ. 2008. 30 дек.

4. Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» // Рос. газ. 2013. 13 мая.

5. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей» и отдельные законодательные акты Российской Федерации 509712-6, внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 28 апреля 2014 года [Элек-тронный ресурс]. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/mam.nsf/%28SpravkaNew%29&OpenAgent&RN =509712-6&02 (дата обращения: 05.10.2014).

6. Указ Президента Российской Федерации от 2 июня 2012 года № 879 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2012. № 26. Ст. 3509.

7. Закон Ярославской области от 29 мая 2013 года № 25-з «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Ярославской области» // Документ-Регион. 2013. № 41. 31 мая.

8. Закон Владимирской области от 9 июля 2013 года № 72-ОЗ «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей во Владимирской области» // Владимирские ведомости. 2013. № 132. 20 июля.

Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiyskoy Federatsii za 2013 god ot 21 fevralya 2014 goda, available at: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/ (accessed 18 November 2014). (in Russ.).

Federal"nyy zakon ot 25 dekabrya 2008 goda № 273-FZ «O protivodeystvii korruptsii», Ros. gaz., 2008, 30 Dec. (in Russ.).

Federal"nyy zakon ot 7 maya 2013 goda № 78-FZ «Ob upolnomochennykh po zashchite prav predprinimateley v Rossiyskoy Federatsii», Ros. gaz., 2013, 13 May. (in Russ.).

Proekt Federal"nogo zakona «O vnesenii izmeneniy v Federal"nyy zakon «Ob upolnomochennykh po zashchite prav predprinimateley» i otdel"nye zakonodatel"nye akty Rossiyskoy Federatsii 509712-6, vnesennyy v Gosudarstvennuyu Dumu Federal"nogo Sobraniya Rossiyskoy Federatsii 28 aprelya 2014 goda, available at: http://asozd2.duma.gov. ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29&0penAgent&RN=509712-6&02 (accessed 05 Oktober 2014). (in Russ.).

Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 2 iyunya 2012 goda № 879 «Ob Upolnomochennom pri Prezidente Rossiyskoy Federatsii po zashchite prav predprinimateley»,

Sobranie zakonodatel"stva Ros. Federatsii, 2012, no. 26, art. 3509. (in Russ.).

Vystuplenie V.V. Putina na 16 Peterburgskom mezhdunarodnom ekonomicheskom forume, available at: http://www.kremlin.ru/transcripts/15709 (accessed 18 November 2014). (in Russ.).

Zakon Vladimirskoy oblasti ot 9 iyulya 2013 goda № 72-OZ «Ob Upolnomochennom po zashchite prav predprinimateley vo Vladimirskoy oblasti», Vladimirskie vedomosti, 2013, no. 132, 20 July. (in Russ.).

Zakon Yaroslavskoy oblasti ot 29 maya 2013 goda № 25-z «Ob Upolnomochennom po zashchite prav predprinimateley v Yaroslavskoy oblasti», Dokument-Region, 2013, no. 41, 31 May. (in Russ.).

Valentina V. Emikh, Candidate of Law, senior researcher, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of the RussianAcademy of Sciences. Ekaterinburg. E-mail: [email protected]

ROLE OF COMMISSIONERS FOR PROTECTION OF RIGHTS OF BUSINESSPERSONS IN PREVENTING CORRUPTION

Abstract: The article analyses main functions of the commissioner for protection of the rights of businesspersons in the sphere of preventing corruption in the Russian Federation. The great value of this institute is in its significant functional potential in preventing corruption, taking into account that one of the underlying principles of combating corruption is the priority of measures aimed on preventing corruption. The author focuses on five functions: analytical, corrective, mobilization, educational and integration ones. In spite of high functional potential of the commissioner for protection of the rights of businesspersons in preventing corruption, the article concludes about the necessity of the further development of these functions by measures of legal and organizational support.

Keywords: commissioner for protection of rights of businesspersons, corruption counteraction, prevention of corruption, business ombudsman, human rights protection.

(Синцов Г. В.) («Юридический мир», 2012, N 3)

ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В МЕХАНИЗМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Г. В. СИНЦОВ

Синцов Глеб Владимирович, заведующий кафедрой «Частное и публичное право» юридического факультета ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет», доктор юридических наук, доцент, председатель Пензенского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России».

Коррупция признана одной из системных угроз безопасности Российской Федерации, а борьба с ней — принципиальной задачей государства и гражданского общества. В статье исследуется антикоррупционное законодательство и компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Рассматривается потенциальная роль института Уполномоченного в механизме противодействия коррупции.

Ключевые слова: коррупция, Уполномоченный по правам человека, гражданское общество.

Institute of human rights commissioner in the mechanism of counteraction of corruption G. V. Sintsov

Corruption is acknowledged as one of systemic menaces to security of the Russian Federation and the struggle against it is a principal task of the state and civil society. The article studies anti-corruption legislation and competence of Human Rights Commissioner in the mechanism of counteraction of corruption.

Key words: corruption, human rights commissioner, civil society.

Коррупция признана одной из системных угроз безопасности Российской Федерации. Президент РФ Д. А. Медведев назвал коррупцию одним из главных барьеров на пути развития Российского государства <1>, а борьбу с ней — принципиальной задачей <2>. Глава государства подчеркнул, что борьба с коррупцией должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем — до воспитания в гражданах нетерпимости к любым ее проявлениям. ——————————— <1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.11.2009 // Российская газета. 13.11.2009. N 214. <2> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.11.2010 // Российская газета. 01.12.2010. N 271.

В целях противодействия и минимизации проявления коррупционных правонарушений в России принят массив нормативных актов, закладывающих правовые и организационные основы борьбы с коррупцией. Законодателем определено, что противодействие коррупции — это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией) и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений <3>. ——————————— <3> См.: ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.

Таким образом, механизм противодействия коррупции включает в себя превентивные меры (профилактика коррупции), активные меры (борьба с коррупцией) и производные меры (минимизация и ликвидация последствий коррупционных правонарушений). Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в качестве одной из мер по профилактике коррупции устанавливает развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (п. 6 ст. 6). Российское законодательство, в том числе и антикоррупционное, не содержит понятия «парламентский контроль». Юридическая наука дает понятие парламентского контроля как одной из функций парламента, состоящей в осуществлении им контроля за деятельностью правительства, других высших органов государственной власти — при исключении вмешательства в их непосредственную исполнительно-распорядительную работу <4>. Отмечается, что парламентский контроль носит в основном политический характер и реже — административный. К числу политических форм контроля над деятельностью правительства относят постановку вопроса о доверии правительству, резолюцию порицания, интерпелляцию, парламентские вопросы, парламентское расследование. К числу административных относят финансовый контроль через специальные органы парламента (счетные палаты, счетные суды) и парламентский контроль за соблюдением прав человека (через институт омбудсмена) <5>. ——————————— <4> Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001. С. 718. <5> Додонов В. Н., Ермаков В. Д., Крылова М. А. и др. Большой юридический словарь. М.: Инфра-М, 2001. С. 374.

Международная ассоциация юристов определяет институт омбудсмена как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады <6>. ——————————— <6> Комарова В. В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. N 9. С. 21.

Первоначальная задача омбудсмена сводилась к осуществлению контроля над деятельностью государственного аппарата посредством получения жалоб от граждан, их рассмотрения, выявления «дефектов» в работе администрации, системных проблем, источников противоправного поведения чиновников и содействия в их устранении и преодолении. Характерно в данном контексте название института омбудсмена в Великобритании — Парламентский уполномоченный по делам администрации. Законодательством Соединенного Королевства своеобразным образом определены границы компетенции омбудсмена — в действиях проверяемых чиновников, при исполнении им своих должностных обязанностей, должны присутствовать признаки «неудовлетворительного (плохого) управления» — «maladministration» <7>. Содержание данного термина законодательно не определено, причем, как замечают исследователи, умышленно. «Неудовлетворительное управление» может включать в себя не только незаконные действия и решения органов исполнительной власти и чиновников, но и широкий круг действий, способных вызвать негативные последствия для гражданина. Источником «плохого управления» могут быть: закон, на котором основывается решение или действие; процедура принятия решения или осуществления акта; качество самого решения или деятельности <8>. ——————————— <7> Art. 5 (1) of the Parliamentary Commissioner Act 1967. URL: http:// www. legislation. gov. uk/ ukpga/ 1967/ 13/ contents (дата обращения: 25.07.2011). <8> Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 1998. С. 32.

С течением времени задача омбудсмена по контролю над исполнительной властью была дополнена защитой прав отдельного человека, которая к настоящему моменту сформировалась как основная. Служба омбудсмена, как показывают исследования правоведов, действует не только с целью выявления и пресечения «плохого управления», но и предотвращения коррупции. Она может рекомендовать пути улучшения каждодневных процедур и установленной практики и настраивать чиновников на необходимость поддержания должного порядка в работе <9>. ——————————— <9> Основы противодействия коррупции (системы общегосударственной этики поведения) / Науч. ред.: А. В. Вакурин, Л. М. Колодкин, С. В. Максимов, Е. И. Темнова. М.: Спарк, 2000. С. 104.

В Российской Федерации институт омбудсмена получил название Уполномоченного по правам человека. Основы его функционирования заложены Конституцией РФ (п. «е» ст. 103) и Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» <10>. В соответствии с Законом (ч. 1 ст. 1) должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. ——————————— <10> Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (с изм. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. N 9. Ст. 1011.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не упоминается антикоррупционным законодательством страны. Тем не менее, концепция, заложенная в основу противодействия коррупции, и концепция омбудсмена как органа парламентского контроля над деятельностью исполнительной власти (основного источника и проявления коррупции) имеют некоторые точки соприкосновения и тенденции к определенному «комбинированию». Рассмотрим их более наглядно. I. Основными принципами, лежащими в основе противодействия коррупции, в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ являются (ст. 3): 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Принцип признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина служит своего рода «ориентиром» при построении системы мер по противодействию коррупции. Должность Уполномоченного, как было сказано, учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения со стороны государственного аппарата. Законность является универсальным и общеправовым принципом, лежащим в основе построения и функционирования государственных органов, деятельности институтов гражданского общества. Его особое свойство, отмечает Е. А. Лукашева, состоит в том, что все правовые начала в цивилизованном обществе должны находить выражение в законе, который является юридическим ориентиром деятельности всех участников общественных отношений и подлежит неукоснительному исполнению <11>. ——————————— <11> Лукашева Е. А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1994. С. 28.

Принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления неразрывно связан с принципом гласности в деятельности Уполномоченного по правам человека. Гласность способствует повышению уровня транспарентности государственной власти, и как следствие, повышению доверия к ней. «Основным инструментом гласности» Уполномоченного является его ежегодный доклад о своей деятельности, направляемый Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Генеральному прокурору РФ и Председателю Следственного комитета РФ — органам и должностным лицам, прямо или косвенно задействованным в механизме противодействия коррупции. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный вправе направлять специальный доклад в Государственную Думу. Ежегодные и специальные доклады подлежат обязательному официальному опубликованию. Думается, что принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер может включать в себя и использование правовых инструментов, предоставленных Уполномоченному Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ. Профилактика коррупции поставлена законодателем как приоритетная мера — именно в этой сфере институт Уполномоченного мог бы сыграть свою индивидуальную роль, о чем будет сказано ниже. Принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами имеет много общего с принципом сотрудничества Уполномоченного, лежащего в числе основ его деятельности. Уполномоченный по правам человека, как специфический правозащитный орган государства, каждодневно рассматривает многочисленные жалобы граждан на действия чиновников, пытаясь неконфликтными методами разрешить возникшие проблемы, способствовать восстановлению нарушенных прав граждан. При выявлении Уполномоченным фактов нарушений прав и свобод, «неудовлетворительного управления» или коррупции, последующем предоставлении заключений с необходимыми рекомендациями, омбудсмен ожидает ответной конструктивной реакции со стороны соответствующих структур. В случае же игнорирования его рекомендаций (что вполне возможно на законных основаниях), существует опасность потери доверия и авторитета службы в обществе, что негативно скажется на всем ее функционировании. Поэтому важную роль в обеспечении общественной поддержки деятельности Уполномоченного должно играть гражданское общество, призванное (в случае необходимости) всеми законными способами добиваться исполнения его рекомендаций. II. Профилактика коррупции, как было замечено, является приоритетной мерой в механизме противодействия коррупции. В качестве одной из мер по профилактике коррупции Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ установил такую, как антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов (п. 2 ст. 6). В целях претворения в жизнь института антикоррупционной экспертизы был принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <12> и целый комплекс нормативных актов федерального и регионального уровней, реализующий положения Закона. К сожалению, институт Уполномоченного не рассматривается законодателем как субъект проведения антикоррупционной экспертизы, хотя наделение его соответствующими полномочиями в этой сфере представляется вполне целесообразным. ——————————— <12> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. N 29. Ст. 3609.

III. Рассмотрим некоторые направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, установленные ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции», реализация которых возможна и при участии Уполномоченного по правам человека (в пределах его полномочий). 1. Усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц (п. 17 ст. 7). В силу ч. 1 ст. 16 Федерального конституционного закона Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Установив первоначальный «фильтр», законодатель оградил институт от бесчисленного потока жалоб и в то же время предоставил возможность разбираться с наиболее трудными и сложными вопросами. Уполномоченный, таким образом, является «первой инстанцией», куда стекается информация о качестве первоначального рассмотрения обращений граждан, об эффективности, результативности, внимательности соответствующих органов власти и должностных лиц. Наиболее важные аспекты отражаются в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного. Безусловно, весь массив информационных ресурсов Уполномоченного невозможно уместить в рамках доклада, однако более детальное и системное их использование, несомненно, демонстрировало бы уровень развития (или, наоборот, «дефектности») данной сферы деятельности государственных органов и способствовало поиску наиболее эффективных направлений по ее совершенствованию. 2. Оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах (п. 21 ст. 7). Уполномоченный при вынесении своих рекомендаций не ограничен узко юридическими рамками, он рассматривает каждое дело не только с точки зрения законности, но и обоснованности, целесообразности, человечности, разумности. Его решения могут содержать не только рекомендации по разрешению конкретного дела, но и рекомендации, направленные на недопущение возникновения подобных ситуаций в будущем. В ежегодных и специальных докладах Уполномоченного всегда содержится информация о необходимости изменения того или иного законодательства, являющегося источником нарушения прав человека, формирования судебной практики в определенной сфере. В соответствии со ст. 31 Федерального конституционного закона Уполномоченный по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб вправе «направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур». Омбудсмен анализирует тенденции в практике деятельности государственных органов и рекомендует проведение специальных или системных корректирующих мер, чтобы устранить причины повторных правонарушений, в том числе и коррупционных. Факт обнажения противоправных, коррупционных действий чиновников должен быть индикатором системного или структурного дефекта, а это является «родной сферой деятельности» омбудсмена — идентифицировать системное «плохое управление» и способствовать его лимитации <13>. ——————————— <13> Peinaar A. G. The Role of the Ombudsman in fighting corruption // 9th International Anti-Corruption Conference, 10 — 15 October 1999, Durban, South Africa. URL: http:// 9iacc. org/ papers/ day3/ ws3/ dnld/ d3ws3_gpienaar. pdf (дата обращения: 25.07.2011).

IV. Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции, целью которой является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию <14>. Остановимся на одном из направлений, по которым названная Стратегия реализуется, — расширение системы правового просвещения населения. ——————————— <14> Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 19.04.2010. N 16. Ст. 1875.

Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ на Уполномоченного по правам человека возложена задача по правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты (ч. 3 ст. 1). Это одна из основных задач, возложенных на омбудсменов в связи с современными потребностями общества. И. Ф. Вершинина обращает внимание на то, что правовое просвещение является одним из основных направлений деятельности и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, которое в том числе способствует и профилактике коррупции. Ученый делает акцент, что анализ практики деятельности региональных уполномоченных демонстрирует, что во всех субъектах РФ, где учрежден данный институт, население стало более активно отстаивать свои права, что стало дополнительным способом борьбы с правовым нигилизмом, коррупцией в государственном управлении <15>. ——————————— <15> Вершинина И. Ф. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2009. С. 3, 4, 22.

Таким образом, концепция законодательства позволяет включить институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в систему мер по профилактике и противодействию коррупции. Тем не менее исследователями высказываются определенные опасения относительно изменения первоначальной концепции омбудсмена, его трансформации, и не всегда в лучшую сторону. Закономерно возникают вопросы о расширении компетенции омбудсмена, представления в его арсенал императивных правовых средств. В случае наделения омбудсмена специальными полномочиями в области противодействия коррупции, возникает опасность дискредитации института со стороны соответствующих государственных структур, конфронтации, нивелирования принципа сотрудничества <16>. ——————————— <16> Najmul Abedin. What Should Be the Primary Focus of the Ombudsman Institution? Protecting Human Rights and Redressing Public Grievances versus Fighting Corruption: Emphasis on South Asia and the Commonwealth Caribbean // The International Ombudsman Yearbook. 2008. Vol. 8 / Edited by Linda C. Reif. Netherlands, 2007. P. 154 — 156.

Отмечается необходимость создания отдельного антикоррупционного органа, а не наделение дополнительными полномочиями омбудсмена <17>. В связи с этим к включению института Уполномоченного в механизм противодействия коррупции необходимо подходить аккуратно и взвешенно. ——————————— <17> Ibid. P. 158.

Поэтому первым шагом в исследуемом вопросе должно быть дополнение ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции». В ч. 2 данной статьи установлено, что «Федеральное Собрание обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий», а в ч. 7 упомянуто о другом органе административного парламентского контроля — Счетной палате, которая в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» <18>. Продолжая законодательную мысль, считаем необходимым дополнить статью частью восьмой следующего содержания: ——————————— <18> Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (с изм. от 29.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. N 3. Ст. 167.

«Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

——————————————————————