Дуалистическая теория местного самоуправления основоположники. Теоретические основы местного самоуправления: теория свободной общины, общественная, государственная и юридическая теории

14.06.2020 Кредитные карты

Теория свободной общины (естественных прав общины) (Г. Гербер, О. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и др.). Данная теория была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность МСУ. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало «естественное право» общин на самоуправление.

Основные идеи:

Наличие у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами;

Обязанность государства уважать свободу общинного самоуправления;

Определенная первичность общинного самоуправления перед государственным управлением.

В этой теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством).

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления (Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Гирке и др.). Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Попытки построения МСУ на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма . Однако данная теория на деле быстро показала свою бесперспективность и нежизненность.

Это было обусловлено тем, что:

Как форма публичной власти МСУ существенно отличается от общественных объединений, не может оно уподобиться и хозяйственным организациям;

На повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне МСУ, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики.

Таким образом, некая замкнутость МСУ на делах якобы сугубо местных невозможна.

Государственная теория самоуправления (Рудольф фон Гнейст, Лоренц фон Штейн). Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории данная теория существенно изменила подход к определению отношений: «община-государство».


Согласно этой теории МСУ рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями.

Характерные черты государственной теории МСУ:

Государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;

Органы МСУ находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;

Органы МСУ, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Теория дуализма (В.М. Гессен, большинство современных ученых в сфере МСУ и конституционного права). Указанная теория говорит об общественно-государственной природе МСУ. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через МСУ эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа МСУ , которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX века. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов МСУ, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков МСУ.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки :

Наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

Невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

Реализация органами МСУ функций публичного и частноправового характера;

Сочетание в МСУ государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

Выполнение органами МСУ полномочий, делегированных государством;

Наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий МСУ.

Таким образом , теорию дуализма МСУ следует рассматривать не как самостоятельную теорию, а как развитие, прежде всего, государственной теории.

Практика самоуправления находила теоретическое обоснование в политических учениях французских просветителей и английских либералов XVII-XVIII вв., в идеях общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, идеях представительного правления и разделения властей, определивших характер различных концепций местного самоуправления.

В центре внимания теорий местного самоуправления всегда находились и находятся проблемы взаимоотношения местного самоуправления с государством. Именно в теоретических концепциях отражается та эволюция основных идей местного самоуправления, которая происходила и происходит на различных этапах общественного развития.

Дискуссии о природе местного самоуправления ведутся почти два столетия, но спор по основной проблеме до сих пор не имеет единообразного решения. Не все теории и определения сущности местного самоуправления в равной степени созвучны современной организации местного самоуправления. Но для специалистов в этой области, а также для изучающих муниципальное право России в период его становления особый интерес представляет возможность сопоставления российской модели с уже известными, апробированными, получившими развитие и реализованными или отвергнутыми в ходе общественных реформ.

Общепризнанными являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма.

Несмотря на различные названия, теории местного самоуправления в основе своей посвящены его отношениям с государством, многие из них носят оппозиционный государству характер.

В современных условиях теории местного самоуправления, рожденные необходимостью обоснования процессов перехода от феодальной формации к капитализму, направленные на развитие новых социальных отношений, не потеряли своей актуальности. Исходные ценности этих теорий заключаются в том, что они позволяют нам, освободившись от массы конкретных фактов, выделить общие тенденции, не уйти от основной задачи - раскрытия причин, определяющих развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной и причинной связи между собой.

Ключевыми являются вопросы постоянного улаживания конфликтов между государством и обществом, обеспечения достойных условий человеческой жизни уже сегодня, исходя из постоянной перспективы вечно многообразного, плюралистического и в то же время несовершенного мира. В этих условиях поддержание долговременно устойчивых отношений между государством и гражданским обществом может быть достигнуто за счет четвертой власти, как иногда называют местное самоуправление.

Теория свободной общины (естественных прав общины)

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало "естественное право" общин на самоуправление. Полноценная европейская городская община сложилась в XII-XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан, чье согласие было необходимо для избрания должностных лиц и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом. В системе светского права наряду с другими ветвями выделялось городское право*(52).

Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением.

Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в. Ее правовые истоки, находившиеся в бельгийском и французском праве, получили теоретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и других ученых.

В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством). Названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и "иные территории", их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления.

Необходимо все же отметить, что развитие государства, даже при уважении принципа свободных общин, не может сохранить "в идеале" статус общин как свободных, т.е. автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин исчезает.

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке и др. за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами"*(53).

Таким образом, именно в разграничении общественных и государственных интересов сторонники данной теории видели основу самостоятельности органов местного самоуправления.

А.И. Васильчиков определял местное самоуправление в своей общественно-хозяйственной теории как политики, имеющей особую цель и особую сферу деятельности*(54).

Критики данной теории прежде всего не соглашались с пониманием местного самоуправления как инициативы исключительно населения. Подобный подход сближал статус самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов с их возможными как общественными, так и частноправовыми, т.е. хозяйственными, целями. Отмечая принципиальные различия, Н.М. Коркунов писал: государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования, не делает их существование обязательным; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные общения (т.е., говоря современным языком, сообщества, муниципальные единицы. - Авт.), определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности. "Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует"*(55).

Существенным недостатком общественно-хозяйственной теории было и то, что невозможно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. На это же обстоятельство более 100 лет назад обращал внимание Н.И. Лазаревский. По его мнению, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже не столько в том, что ее сторонникам не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть*(56). Это констатируют и современные авторы: "Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства"*(57). Причем проблема, отмечаемая ими, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства.

Попытки построения местного самоуправления на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма. По сути своей демократический институт местного самоуправления не мог вписаться в систему феодального государства. Но с развитием буржуазной государственности он подвергается существенным преобразованиям, для того чтобы получить практическое воплощение. Общественная теория местного самоуправления в этих условиях выглядела как привлекательная конструкция, символизирующая доверие государства к населению - с предоставлением ему права самоуправляться в делах, возникающих по месту жительства, посредством как сугубо общественных форм, так и, если потребуется, хозяйственных действий (прежде всего в части распоряжения общинным имуществом).

Однако, будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность. Во-первых, как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям. Во-вторых, на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна.

Государственная теория самоуправления

Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений: "община - государство".

Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приемах власти, не справляться с большим объемом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.

Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн "видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления"*(58). Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации*(59).

Следовательно, можно выделить характерные черты этой теории:

государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;

органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;

органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Государственная теория местного самоуправления не была едина. Она разделялась на политическое направление (Гнейст) и юридическое направление (Штейн).

Необходимым условием самоуправления Гнейст считал наличие выборных, безвозмездных почетных должностей. Экономическую независимость от правительства он связывал с самостоятельностью местного самоуправления в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась многими современниками и не имела широкого распространения.

Штейн и его преемники, представляя юридическое направление государственной теории местного самоуправления, исходили из особого правового положения самоуправляющегося местного сообщества, являющегося юридическим лицом - корпорацией публичного права. Это направление государственной теории нашло значительное количество последователей в России. Многие теоретические положения представителей России о природе и сущности местного самоуправления конца XIX - начала XX в. не потеряли своей актуальности до наших дней.

В.П. Безобразов, подчеркивая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что "самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... Расщепление самоуправления и общегосударственного, или "правительственного" (или "казенного", как принято выражаться), управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором, - государством в государстве"*(60).

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: "Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить"*(61).

А.И. Васильчиков, принимавший активное участие в земской реформе в России, считал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно устанавливается государством, зависит от него и закона, принятого государством*(62).

На приоритетное распространение государственной теории местного самоуправления повлияло то обстоятельство, что она объединила в одно целое понятие местного самоуправления, вне зависимости от того, было ли местное самоуправление историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.

Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и в конечном счете достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление приобретает как бы двойственную природу, которая определяющим фактором в вопросах взаимоотношений с государством видит партнерство центра и мест.

Теория дуализма

Теория муниципального дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в целях сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:

наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;

сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;

наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством.

В свете изложенного теорию дуализма местного самоуправления следует рассматривать не как самостоятельную, а как развитие прежде всего государственной теории. Ведь именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой, в свою очередь подчеркивая ее.

Теория муниципального социализма

Рассматривая теоретические основы местного самоуправления, нельзя обойти вниманием некоторые идеи, политические программные установки, связывающие преобразования общества с развитием местного самоуправления. В связи с этим следует назвать теорию так называемого муниципального социализма.

С одной стороны, муниципальный социализм рассматривается как одно из возможных (социал-реформистских) направлений политических преобразований. Суть теории связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея - приобретение пролетариатом решающего влияния в процессах городской общины. И, таким образом, муниципалитеты, руководимые социалистами (представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения), становились бы основной ячейкой нового социалистического общества.

С другой стороны, идеи муниципального социализма связаны с общедемократическими тенденциями, не потерявшими актуальности и в наши дни, не имеющими ярко выраженной классовой (в целом социальной) окраски. Речь идет, во-первых, о существенной демократизации местного самоуправления посредством широкого представительства в муниципальных органах всех слоев населения; во-вторых, об обеспечении более широкой автономии муниципальных образований*(63).

Традиционно под термином «муниципальное управление» понимают взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения.

Под теориями местного самоуправления понимаются отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального управления (местного самоуправления) как децентрализованной формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления. В мировой истории наиболее были распространены такие теории, как теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая и другие теории.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины) . В начале xix в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины.

На смену теории свободной общины пришла общественная теория местного самоуправления. Ее представителями в Европе были: А. Гербер, Д. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер; в России: А. И. Васильчиков и В. Н. Лешков. Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти.

Развивая это положение, некоторые сторонники общественной теории сводили сущность самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы, что позволило создать хозяйственную теорию местного самоуправления.



Хозяйственная теория отстаивала преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности самоуправляющейся общины. Согласно ей, местное самоуправление считается чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности. Основателями хозяйственной теории были Р. Моль, А. И. Васильчиков.

Общественной теории противопоставляется государственная теория местного самоуправления , сущность которой заключается в признании местного самоуправления частью государственного управления. Сторонниками государственной теории местного самоуправления в Европе являются Р. Гнейст, Л. Штейн; в России – Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов.

По государственной теории, любое управление публичного характера является государственным. Местное управление в отличие от центрального государственного управления осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ.

Политическая теория местного самоуправления одна из теорий, определяющая местное самоуправление как систему юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории видели причины самостоятельности органов местного самоуправления в возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения.

Согласно юридической теории местного самоуправления органы местного самоуправления являются юридическими лицами, создаваемыми государством для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами. В то же время государство уступает органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Представителями юридической теории местного самоуправления являются Г. Еллинек, И. И. Евтихиев и Н. М. Коркунов.

Объединить общественную и государственную теорию попытались сторонники дуалистической теории местного самоуправления . Согласно данной теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой – быть в известной степени независимыми от нее. В дореволюционной России основоположниками дуалистической теории были Н. И. Лазаревский и Б. Н. Чичерин.

Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть местного самоуправления – подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.

Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о смешанном, комбинированном – общественно-государственном характере природы современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.

Теории местного самоуправления - это основные учения о местном самоуправлении, его сущности, организации и путях развития.

Теория свободной общины.

Теория свободной община получила свое распространение в Германии, в начале XIX века, и опиралась на постулаты естественного права. Основной идеей теории свободной общины стало обоснование ограничение вмешательства государства в деятельность общины. Также, можно выделить основные положения теории свободной общины:

  • - Органы местного самоуправления должны избираться населением
  • - Органы местного самоуправления противопоставлены органам государственной власти и не входят в их систему.
  • -Разграничение предметов ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти
  • - Право на независимость и самостоятельность органов местного самоуправления, при осуществлении ими установленных полномочий.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, сторонники обращались к истории средневековых общин - городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Общественная (хозяйственная) теория

На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления), которая также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако ее сторонники, обосновывая основной признак местного самоуправления, на первый план выдвигали не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление,согласно общественной теории, - это заведование делами местного хозяйства. «Общественная теория, - писал Н.М. Коркунов, - видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы». Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частно-правовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека. Общественная теория став приемником теории свободной общины, также во многом опиралась на идеи противопоставления органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако, в общественной теории, в отличие от теории свободной общины мотивом наличия местного самоуправления выступали не естественные права человека, а хозяйственная необходимость и практичность.

Государственная теорияместного самоуправления.

Государственная теория самоуправления получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию. Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым. Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного характера - дело государственное. Пик популярности государственной теории в России пришелся на середину 70-х гг. XIX в. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890-1892 гг. Стоит отметить, что эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, поскольку не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству. Двойственный характер муниципальной деятельности находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории, муниципальные органы, реализуя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Суть государственной теории местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления не противопоставляются органам государственной власти, а напротив, входит в систему государственных органов. Основные положения государственной теории местного самоуправления:

  • - Местное самоуправление неотъемлемая часть государственного управления.
  • - Четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления быть не должно.

Юридическая теории местного самоуправления.

Создатели государственной теории местного самоуправления Л. Штейн и Р. Гнейст стояли на противоположных позициях по поводу определяющих признаков местного самоуправления. Последнее стало причиной развития двух течений в рамках одной теории: юридического - Л. Штейна и политического - Р. Гнейста. В кругу ученых и государственных деятелей широкое распространение получила юридическая теория Л. Штейна. Согласно этой теории органы местного самоуправления, хотя и входят в систему органов государственной власти и тем самым подчинены им, являются особыми юридическими лицами, обладающими правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения. Смысл политической теории Гнейста заключался в том, что основу самоуправления составляет совокупность юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам людей, выбранных местным населением. В данной теории акцент делался на выборность в местном самоуправлении, которая в основном и обеспечивала самостоятельность этих органов.

Во второй половине XIX в. общественная теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей, роли образования в достижении обществом своих высших целей постепенно уступала место так называемой государственной теории самоуправления. Ее основоположниками считаются немецкие юристы Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России ее поддерживали такие видные юристы, как В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, Η. М. Коркунов.

Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Как отмечал В. П. Безобразов, "самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как часть единого целого" . Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категорическое противопоставление государства и местного самоуправления лишено смысла.

Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, как одну из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера, с точки зрения сторонников этой теории, есть дело государственное.

Распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX – начала XX в. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации снижалась степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий.

"Государственная теория самоуправления, – пишет Η. М. Коркунов, – видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями" .

Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некоторым расхождением во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (Р. Гнейст) видели основания самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Приверженцы юридической теории (Л. Штейн) считали основанием самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Несмотря на то что большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна, в начале XX в. последователем Р. Гнейста выступил немецкий ученый Р. Нейкомп, который на основе анализа прусского законодательства пришел к выводу о том, что самоуправление есть независимое от министерского управление, подчиненное лишь законам страны, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности. В самоуправлении он видел противоположность министерскому управлению.

Другой немецкий ученый, Г. Еллинек, считал общим признаком самоуправления то, что оно является публичным управлением посредством лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают, следовательно, управление осуществляется не профессиональными чиновниками, а почетными гражданами. Что касается структуры органов местного самоуправления, их компетенции, то согласно Г. Еллинеку община имеет свои права (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом и т.д.), а также выполняет государственные функции, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою административную организацию. Следовательно, делает вывод Г. Еллинек, община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, "порученную" ей государством. Эта идея Г. Еллинека нашла свое воплощение во многих странах Европы.

Государственная теория местного самоуправления стала разрабатываться в России в 70-е гг. XIX в. По общему мнению ученых- государствоведов и практиков, местное самоуправление рассматривалось как децентрализованное государственное управление . А. Г. Михайловский оценивал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах .

Составной частью государственного управления считал местное самоуправление В. П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основе закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. Формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления, А. Г. Тимофеев отмечает: коренного различия в делах, ведаемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства остается однородной .

В свою очередь А. Д. Градовский считал, что система самоуправления есть система "внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения", из чего следует, что они "должны действовать на правах государственных властей", т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах "акт власти" . Он так характеризовал природу местного самоуправления и его соотношение с государством :

  • 1) самоуправление резко отличается от политической самостоятельности частей государства и необходимо предполагает существование сильного центрального правительства;
  • 2) самоуправление прежде всего действует в пределах закона, установленного общим для всех верховной власти;
  • 3) местное самоуправление предполагает предварительное разделение ведомств, разграничение властей и последующее затем распределение правительственных задач между органами правительства и органами самоуправления;
  • 4) оно отличается и от простого перемещения власти из центра в местность, т.е. от того, что можно назвать децентрализацией в узком смысле; напротив, при самоуправлении, кроме простого перемещения, предполагается еще новая организация власти, участие в администрации новых элементов, не участвовавших в ней прежде;
  • 5) местное самоуправление не есть освобождение личности, доведенное до последних пределов; в принципе вопрос о самоуправлении есть вопрос об организации власти, а не о пределах этой власти и ее нравах над отдельной личностью;
  • 6) в самоуправлении всегда идет речь об общих, а не о частных интересах (масса, группа в нем выигрывает, то или другое лицо отдельно может проиграть);
  • 7) не подлежит сомнению, что самоуправление основано на праве участия в нем каждого гражданина.

Государственная теория самоуправления получила свое развитие также в работах таких видных русских юристов, как И. И. Евтихиев, Б. Н. Чичерин и др. Так, еще в 1866 г. Б. Н. Чичерин в своей работе "О народном представительстве" утверждал, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным, поскольку государство требует единства действий прежде всего в ходе внутренних дел. Отдельные местности, с одной стороны, имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но, с другой – местные интересы находятся в тесной связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений.

Б. Н. Чичерин видел в местном самоуправлении присутствие двух начал – правительственного и общественного (т.е. самоуправления). Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять "чисто государственную сферу" из области деятельности частных союзов. По его мнению, правительственное, или политическое, начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, а общественное – в местном представительстве, не совместимом с политической борьбой и имеющем чисто административное значение.

Наиболее благоприятной почвой для самоуправления Б. Н. Чичерин считал федеративную республику, так как именно при таком государственном устройстве местное самоуправление наилучшим образом "согласуется с верховным началом государственной жизни" . По нашему мнению, и в настоящее время актуальна его мысль о том, что местное самоуправление служит школой для самодеятельности народа.

Идея самоуправления не была чужда также политической философии марксизма. К. Маркс, который объяснял саму сущность человека через его социальные характеристики (посредством анализа "совокупности всех общественных отношений"), социальный прогресс связывал во многом с идеей действительного участия граждан в делах общества и государства. Он же сделал вывод о том, что в обществе, которое основано на началах коллективизма и представляет собой "ассоциацию производителей", утвердится "управление народа посредством самого народа" . Содержательное значение этой формулировки очевидно. В ней нашли отражение положения, раскрывающие политическое содержание идеи самоуправления. Во-первых, самоуправление – это вид управленческой деятельности, заключающийся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Во-вторых, если управление рассматривается как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление есть управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.