М.С. Муравьёва, Анализ допустимых форматов передачи прав владения или пользования объектами тепло- и водоснабжения, находящимися в муниципальной собственности

09.06.2020 Кредитные карты

УФАС России
О правомерности передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, находящимися в государственной и (или) муниципальной собственности, путем предоставления государственной или муниципальной преференции


В Федеральную антимонопольную службу поступают обращения юридических лиц, в том числе территориальных органов ФАС России, о разъяснении правомерности передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного, водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной и (или) муниципальной собственности (далее - Объекты), путем предоставления, государственной или муниципальной преференции (далее - преференции), то есть без проведения соответствующих процедур торгов. В целях единообразного применения антимонопольного законодательства ФАС России направляет настоящие разъяснения, одобренные Методическим советом ФАС России (протокол № 13 от 18.11.2013).

Анализ практики территориальных органов ФАС России по согласованию предоставления преференций в порядке, установленном главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), свидетельствует о широком распространении случаев предоставления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; и органами, местного самоуправления (далее для целей настоящих разъяснений - органы власти, заявители) преференций в. виде передачи хозяйствующим субъектам прав владения и (или) пользования Объектами. При этом органы власти зачастую бездействуют в части проведения предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации процедур торгов и соответствующей оценки государственного или муниципального имущества.

Возможность предоставления указанных преференций мотивируется органами власти плохим техническим состоянием Объектов, что требует значительных финансовых вложений для обеспечения окупаемости вида деятельности, при котором они используются, а также временными и финансовыми затратами, связанными с процедурами оценки и регистрации имущества, необходимыми для проведения торгов на право заключения договоров владения и (или) пользования Объектами.

Вместе с тем, передача прав на указанные Объекты хозяйствующим субъектам без проведения торгов препятствует развитию конкуренции, ущемляет интересы хозяйствующих субъектов, желающих получить такие права на государственное или муниципальное имущество, и интересы потребителей услуг предприятий коммунальной инфраструктуры.

Федеральным законом от 07.05.2013 № ЮЗ-ФЗ внесены изменения в Федеральные законы от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», от 27.10.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» и от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», устанавливающие особенности передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

В частности, в соответствии с частью 1 статьи 28.1 Федерального закона от 27.10.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных указанным Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

Частью 5 статьи 28.1 указанного Федерального закона установлено, что договоры аренды объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются по результатам проведения конкурсов на право заключения этих договоров в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом предусмотренных указанным Федеральным законом особенностей и на условиях, указанных в конкурсной документации и в заявках на участие в таких конкурсах, поданных участниками торгов, с которыми заключаются эти договоры.

В соответствии с частью 1 статьи 41.1 Федерального закона 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных указанным Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 9 указанного Федерального закона.

Частью 6 статьи 41.1 данного Федерального закона установлено, что договор аренды систем и (или) объектов, указанных в части 1 указанной статьи, заключается по результатам проведения конкурса на право заключения этого договора в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом установленных настоящим Федеральным законом особенностей и на условиях, предусмотренных конкурсной документацией, а также в заявке на участие в конкурсе, поданной участником торгов, с которым заключается договор.

Таким образом, специальными нормами законодательства Российской Федерации, регулирующими правоотношения в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения и подлежащими исполнению органами власти, установлены порядок передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, а также требования к проведению соответствующих конкурсных процедур.

В силу положений статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 №. 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы власти обязаны осуществлять полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом «О теплоснабжении» и полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренные Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении».

Согласно положениям части 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции преференциями являются действия органов власти по предоставлению отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, в том числе путем предоставления государственного или муниципального имущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности. Преференции могут быть предоставлены исключительно в целях и порядке, установленных, соответственно, частью 1 статьи 19 и статьей 20 Закона о защите конкуренции.

Как правило, в заявлениях о даче согласия на предоставление преференций в качестве целей предоставления таких преференций органы власти указывают установленные частью 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции цели, в том числе: охраны здоровья граждан (п. 12 ч. 1 ст. 19), защиты окружающей среды (п. 4 ч. 1 ст. 19), поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (п. 13 ч. 1 ст. 19), обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (п. 1 ч. 1 ст. 19).

При рассмотрении таких заявлений о даче согласия на предоставление преференций антимонопольным органам необходимо оценить соответствуют ли мероприятия, осуществляемые хозяйствующими субъектами (в отношении которых органами власти имеются намерения предоставить преференцию) в процессе их хозяйственной деятельности целям предоставления преференции.

В случае если в ходе рассмотрения заявления антимонопольный орган придет к выводам о том, что предоставление преференции, возможно, не соответствует целям, указанным в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции и необходимо получить дополнительную информацию для принятия решения, предусмотренного частью 3 статьи 20 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе, на основании пункта 2 части 3 статьи 20 Закона о защите конкуренции, продлить срок рассмотрения заявления и запросить необходимую информацию, В частности, целесообразно запросить у заявителя документы и информацию об обосновании предоставления хозяйствующему субъекту указанного преимущества, о мероприятиях, проведенных органом власти по исполнению норм действующего законодательства Российской Федерации, регламентирующего порядок передачи прав владения и (или) пользования объектами, соответственно, теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, а также о периоде времени, необходимом для осуществления органом власти таких мероприятий.

В случае если по результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление преференции в виде передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, находящимися в государственной и (или) муниципальной собственности (в том числе по итогам рассмотрения документов, представленных заявителем в соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 20 Закона о защите конкуренции) антимонопольный орган придет к выводу о том, что предоставление такой преференции соответствует целям, установленным в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции и не может привести к устранению или недопущению конкуренции, антимонопольный орган может принять решение о даче согласия на предоставление такой преференции исключительно при установлении в соответствующем решении ограничений, предусмотренных положениями пункта 4 части 3 статьи 20 Закона о защите конкуренции, а именно в совокупности:

1) Предельный срок предоставления преференции может составлять не более 1 года,

2) В течение указанного срока органу власти необходимо осуществить мероприятия, направленные на проведение конкурсных и иных процедур на право заключения договоров владения и (или) пользования указанным имуществом (в том числе по оценке и регистрации имущества) в соответствии с Федеральными законами от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», от 27.10.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» и от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», и провести торги.

В соответствии с частью 4 статьи 20 Закона о защите конкуренции, орган власти, по заявлению которого принято такое решение антимонопольного органа, обязан представить документы, подтверждающие соблюдение установленных ограничений, в месячный срок с даты предоставления преференции.

В случае неисполнения органом власти указанных ограничений, введенных решением антимонопольного органа, необходимо применять меры антимонопольного реагирования, в том числе в соответствии со статьей 21 Закона о защите конкуренции.

Что льготируется?

С 1 января 2008 г. вступила в силу новая льгота по НДС, предусмотренная подп.26 п.2 ст.149 НК РФ, которая освобождает от НДС операции по реализации исключительных прав на изобретения, полезные модели, промышленные образцы, программы для электронных вычислительных машин, базы данных, топологии интегральных микросхем, секреты производства (ноу-хау), а также прав на использование указанных результатов интеллектуальной деятельности на основании лицензионного договора.
Перечень охраняемых законом результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации содержится в ст.1225 части четвертой ГК РФ. К ним относятся:
1) произведения науки, литературы и искусства;
2) программы для электронных вычислительных машин (программы для ЭВМ);
3) базы данных;
4) исполнения;
5) фонограммы;
6) сообщение в эфир или по кабелю радио- или телепередач (вещание организаций эфирного или кабельного вещания);
7) изобретения;
8) полезные модели;
9) промышленные образцы;
10) селекционные достижения;
11) топологии интегральных микросхем;
12) секреты производства (ноу-хау);
13) фирменные наименования;
14) товарные знаки и знаки обслуживания;
15) наименования мест происхождения товаров;
16) коммерческие обозначения.

Новая льгота распространяется на операции по реализации прав не на все виды результатов интеллектуальной собственности, предусмотренные ст.1225 ГК РФ, а только на те, которые явно перечислены в подп.26 п.2 ст.149 НК РФ:

  1. изобретения;
  2. полезные модели;
  3. промышленные образцы;
  4. программы для ЭВМ;
  5. базы данных;
  6. топологии интегральных микросхем;
  7. секреты производства (ноу-хау).
Передача прав на иные виды интеллектуальной собственности (средства индивидуализации) облагается НДС в общеустановленном порядке. Это, в частности, касается передачи прав на использование товарного знака, знака обслуживания. В порядке налогообложения этих операций с 1 января 2008 г. ничего не изменилось.

Новая льгота по НДС распространяется на передачу как исключительных, так и неисключительных прав на объекты, перечисленные в подп.26 п.2 ст.149 НК РФ.

С 1 января 2008 г. передача исключительного права правообладателем осуществляется по договору об отчуждении исключительного права. По такому договору правообладатель передает или обязуется передать в полном объеме принадлежащее ему исключительное право на результат интеллектуальной деятельности в полном объеме приобретателю (п.1 ст.1234 ГК РФ).
Договор должен быть заключен в письменной форме, зарегистрирован в патентном органе (если это предусмотрено законом) и без такой регистрации будет недействительным. Исключительное право переходит к приобретателю в момент регистрации договора (п.4 ст.1234 ГК РФ).
Исключительное право передается только в полном объеме, без каких-либо оговорок. Это условие должно быть обязательно включено в текст договора. Если этого условия в договоре нет, то он считается лицензионным договором (п.3 ст.1233 ГК РФ).
По общему правилу договор об отчуждении исключительного права является платным, хотя стороны могут договориться и о бесплатном отчуждении исключительного права. Если в договоре нет специального условия о его безвозмездности, то он будет признан незаключенным. При этом общие правила п.3 ст.424 ГК РФ об определении цены, если ее размер не указан в договоре, не применяются.

Передача неисключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности осуществляется на основании лицензионных договоров.
По лицензионному договору обладатель исключительного права на результат интеллектуальной деятельности (лицензиар) предоставляет или обязуется предоставить лицензиату право использования такого результата в определенных договором пределах (п.1 ст.1235 ГК РФ).
Лицензиату может быть предоставлена как простая (неисключительная) лицензия (с сохранением за лицензиаром права выдачи лицензий другим лицам), так и исключительная лицензия (без сохранения за лицензиаром права на выдачу лицензий другим лицам).

Пунктом 1 ст.1238 ГК РФ предусмотрено, что при письменном согласии лицензиара лицензиат может по договору предоставить право использования результата интеллектуальной деятельности другому лицу, заключив с ним сублицензионный договор . При этом к сублицензионному договору применяются правила ГК РФ о лицензионном договоре.
Поскольку сублицензионный договор удовлетворяет всем требованиям, предъявляемым ГК РФ к лицензионному договору, льгота, предусмотренная подпунктом 26 п.2 ст.149 НК РФ, должна распространяться и на сублицензионные договоры. Аналогичного мнения придерживается и Минфин России (письмо от 25.12.2007 № 03-07-11/640 доведено до сведения налоговых органов письмом ФНС России от 06.03.2008 № 03-1-03/[email protected]).

Таким образом, с 1 января 2008 г. не облагается НДС реализация прав по договорам об отчуждении исключительного права, а также по лицензионным и сублицензионным договорам.
При этом передача прав на использование результатов интеллектуальной деятельности на основании указанных договоров не облагается НДС независимо от способа передачи результатов интеллектуальной деятельности (письма Минфина России от 18.08.2008 № 03-07-07/79, от 14.05.2008 № 03-07-07/55).
Например, при заключении лицензионного договора на передачу прав на программу для ЭВМ лицензиар может передать лицензиату экземпляры программ на материальных носителях (например, дисках). Передача таких материальных носителей в этом случае не облагается НДС при условии, что их стоимость учтена в стоимости прав, передаваемых по лицензионному договору (письмо Минфина России от 12.05.2008 № 03-07-08/110).

Поскольку рассматриваемая льгота появилась только в 2008 году, возникают вопросы о порядке исчисления НДС по договорам на передачу прав, заключенным до 1 января 2008 г.

Порядок исчисления НДС при появлении новых льгот определен в п.8 ст.149 НК РФ. Он предполагает применение при реализации товаров (работ, услуг) того порядка налогообложения, который действовал на дату их отгрузки вне зависимости от даты их оплаты.
Отметим, что в этом пункте нет упоминания об имущественных правах.
Однако, на наш взгляд, при реализации имущественных прав должен применяться тот же принцип. И операции по передаче имущественных прав должны облагаться НДС по тем правилам, которые действовали на момент передачи вне зависимости от даты оплаты. При этом дата заключения договора значения не имеет (важен именно момент передачи прав). Если права на использование объектов интеллектуальной собственности переданы до 1 января 2008 г., то вознаграждение должно облагаться НДС. Если же передача прав имела место после 1 января 2008 г., то вознаграждение за передачу прав не должно облагаться НДС, независимо от того, когда оно получено.
Минфин России в целом придерживается аналогичной точки зрения, однако чиновники квалифицируют передачу прав на объекты интеллектуальной собственности как оказание услуг. Соответственно, по их мнению, вопрос о порядке исчисления НДС должен решаться в зависимости от момента фактического оказания таких услуг (письмо Минфина России от 03.06.2008 № 03-07-07/66).
В этом случае возникает вопрос о том, что считать моментом оказания услуг по передаче прав? Из различных разъяснений Минфина России можно сделать вывод, что моментом оказания таких услуг чиновники считают период, к которому относятся права. Например, организация в 2007 году заключила лицензионный договор на передачу неисключительных прав на программу для ЭВМ сроком на 5 лет. Договором предусмотрена ежемесячная выплата вознаграждения. Исходя из позиции Минфина России, вознаграждение за период до 1 января 2008 г. должно облагаться НДС, а вознаграждение за пользование правами за периоды после 1 января 2008 г. уже подпадает под льготу (см. письма Минфина России от 21.02.2008 № 03-07-08/36, от 05.03.2008 № 03-07-08/55, от 17.04.2008 № 03-07-07/43).

В каких ситуациях льготы нет?

Льготный режим налогообложения не распространяется на реализацию работ по созданию программ для электронных вычислительных машин в целом или отдельных частей таких программ, выполняемых по договорам подряда. Поэтому такие операции облагаются НДС в общеустановленном порядке (письма Минфина России от 24.06.2008 № 03-07-07/69, от 29.12.2007 № 03-07-11/648). Причем, из письма от 24.06.2008 можно сделать вывод о том, что, по мнению Минфина России, льгота не применяется даже в том случае, если условиями договора подряда предусмотрено, что к заказчику переходит исключительное право на использование созданной программы.
Кроме того, льгота не распространяется на услуги по разработке и модификации программного обеспечения, а также передачу прав на них на основании смешанного договора (письмо Минфина России от 02.06.2008 № 03-07-08/134).
По мнению Минфина России, льгота не распространяется и на случаи продажи экземпляров программ на основании договоров купли-продажи, в том числе в розничной торговле (см. письма от 05.03.2008 № 03-07-08/55, от 15.01.2008 № 03-07-08/07, от 29.12.2007 № 03-07-11/649).
Обосновывается эта позиция следующим.
Пунктом 3 ст.1286 ГК РФ предусмотрена возможность заключения лицензионных договоров о предоставлении права использования программ для ЭВМ или базы данных путем заключения каждым пользователем с соответствующим правообладателем договора присоединения, условия которого изложены на приобретаемом экземпляре таких программ или базы данных либо на упаковке этого экземпляра. Начало использования таких программ или базы данных пользователем, как оно определяется этими условиями, означает его согласие на заключение договора.
Поскольку на момент приобретения в розничной торговле экземпляров программ в товарной упаковке эти программы не используются, то лицензионный договор путем заключения договора присоединения в этот момент еще не заключен.
На основании приведенных выше рассуждений чиновники делают вывод о том, что операции по передаче прав при реализации программ в товарной упаковке подлежат обложению НДС, если на момент реализации не заключается лицензионный договор в письменной форме (письма Минфина России от 21.02.2008 № 03-07-08/36, от 29.12.2007 № 03-07-11/648).

Коллегия ВС по экономспорам определила, когда можно передать муниципальные объекты коммунального хозяйства в собственность унитарного предприятия, не проводя при этом конкурсных процедур. Вопрос решился при рассмотрении спора (дело № А24-1728/2016) между Управлением экономразвития и имущественных отношений администрации Петропавловск-Камчатского округа, УФАС по Камчатскому краю и ПАО "Камчатскэнерго" о нарушении антимонопольного законодательства со стороны госструктуры.

Управление передало ряд объектов электро- и теплоснабжения в хозяйственное ведение унитарного предприятия "Управление механизации и автомобильного транспорта", издав соответствующий приказ. ПАО "Камчатскэнерго" обратилось в антимонопольные органы, попросив проверить, насколько передача объектов без проведения конкурса соответствует антимонопольному законодательству. Результаты проверки показали, что нарушение ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в действиях Управления есть, причем параллельно были выявлены другие аналогичные нарушения со стороны госоргана. ФАС увидела в этом предоставление муниципальной преференции в нарушение установленных правил - незаконную передачу муниципального имущества без торгов. Управлению предписали спорное муниципальное имущество вернуть.

Отстаивать свою позицию Управление отправилось в арбитраж. Позиции судов разошлись: две инстанции, АС Камчатского края и 5-й ААС , отказали в заявленных требованиях и пришли к выводу, что ФАС и "Камчатскэнерго" правы, и антимонопольное законодательство нарушено. Суды руководствовались положениями ст. 28.1 Закона о теплоснабжении и ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, по которым переход прав владения и пользования в отношении государственного или муниципального имущества осуществляется по результатам проведения конкурса или аукциона.

Кассация, АС Дальневосточного округа , судебные акты отменила. Суд сослался на положения ГК и закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях и обратила внимание, что к вопросам местного значения городского округа относится и организация электро- и теплоснабжения. При этом закрепление спорного имущества в хозяйственное ведение унитарного предприятия - предусмотренное действующим законодательством право собственника и согласно п. 3 ч. 4 ст. 19 Закона о защите конкуренции действия Управления нельзя рассматривать как муниципальную преференцию.

ФАС и "Камчатскэнерго" оспорили кассационное определение в ВС. В ходе заседания коллегии под председательством судьи Татьяны Завьяловой представитель антимонопольного органа Лариса Вовкивская, замначальника правового управления ФАС , указала, что на сегодня есть три способа передачи объектов коммунального хозяйства, находящихся в государственной и муниципальной собственности - это аренда, концессионное соглашение или приватизация с определенными условиями. "Во всех этих способах налицо инвестиционная составляющая. Передача объектов коммунального хозяйства должна производиться на основе не общих, а специальных норм - в данном случае законом о теплоснабжении", - отметила представитель ФАС. Сослалась она и на текущие законодательные инициативы, которые свидетельствуют о попытках привлечь инвестиции в сферу коммунального хозяйства, что возможно лишь при создании конкурентного рынка. Закрепление спорных объектов за унитарным предприятием на праве хозведения без проведения конкурсных процедур препятствует развитию конкуренции, поскольку создает преимущества для определенных лиц. Представители "Камчатскэнерго" поддержали позицию ФАС.

Представители Управления и унитарного предприятия, в свою очередь, настаивали на возможности передачи объектов без конкурсных процедур.

Их правоту и признала коллегия, оставив постановление АС Дальневосточного округа без изменения, а жалобу УФАС и ПАО "Камчатскэнерго" без удовлетворения, подтвердив таким образом, что конкурс при передаче объектов коммунального хозяйства унитарным предприятиям необходим не всегда.

Статья посвящена одному из направлений работы ФАС России, связанному с предоставлением государственных и муниципальных преференций, что непосредственно затрагивает деятельность финансовых органов регионов и муниципалитетов. Владимир Александрович ШИПУНОВ , заместитель начальника Аналитического управления Федеральной антимонопольной службы

Органы власти в рамках реализации своих полномочий по разным основаниям и по различным процедурам передают хозяйствующим субъектам денежные средства, имущество, имущественные льготы, налоговые льготы, гарантии, иные объекты гражданских прав. Во многих случаях такая передача подпадает под понятие государственной или муниципальной преференции.

Составная часть любой государственной поддержки отдельных хозяйствующих субъектов — отрицательное влияние на конкуренцию в определенных сферах их деятельности. Однако в некоторых случаях государственная поддержка представляет собой полезный элемент национальной экономической политики (создание преимуществ отдельным категориям субъектов в ряде случаев совершенно оправданно и даже необходимо).

В связи с этим в 2006 году с вступлением в силу Закона № 135-ФЗ в российском законодательстве появилось понятие «государственная (муниципальная) помощь» (с 2009 года - «преференция»), что связано с обеспечением определенных хозяйствующих субъектов более выгодными условиями их деятельности. Ключевые признаки государственной и муниципальной помощи (преференции), на основании которых она подлежит антимонопольному контролю, следующие:

  • избирательность;
  • извлечение преимущества (пользы) хозяйствующим субъектом, преференция используется в коммерческой деятельности организации;
  • использование государственных ресурсов;
  • нарушение условий конкуренции.

С момента введения указанной нормы ее сфера действия была расширена дважды: с 2009 года под данное направление антимонопольного контроля стали подпадать не только исполнительные, но и все органы государственной власти субъектов РФ, а с начала 2012 года под понятие преференции стало подпадать также предоставление государственных и муниципальных гарантий. Вместе с тем с начала 2012 года не является преференцией предоставление имущества и иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику определенного товарного рынка.

Нормой для государственного и муниципального служащего должно стать правило: хочешь дать преференцию хозяйствующим субъектам (передать деньги, имущество, дать гарантию и т. п.), помни: это может оказать влияние на конкуренцию - согласуй такую передачу с антимонопольным органом.

Как правильно предоставлять и использовать преференции

Шаг 1. Необходимо установить, подпадает ли предоставление имущества, денежных средств, льгот, гарантий, иных имущественных прав под понятие государственной или муниципальной преференции. При этом необходимо четко понимать, что является преференцией, а что нет. Преференцией не является:

  • предоставление имущества или иных объектов гражданских прав по результатам торгов в случаях, преду-смотренных законодательством РФ, а также по результатам процедур, предусмотренных законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (Федеральный закон № 94-ФЗ);
  • передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;
  • закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
  • предоставление имущества или иных объектов гражданских прав на основании закона или вступившего в законную силу решения суда;
  • предоставление имущества, льгот, денежных средств или иных прав в равной мере каждому участнику в определенной сфере хозяйственной деятельности (в терминах антимонопольного законодательства - каждому участнику товарного рынка).

Шаг 2. Установить, необходимо ли согласовывать предоставление преференций (имущества, денежных средств, льгот, гарантий, иных имущественных прав) с антимонопольным органом. Есть определенные случаи, когда согласование предоставления преференции с антимонопольными органами не требуется:

  • финансовое обеспечение непредвиденных расходов из резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством;
  • предоставление преференции на основании федеральных законов, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;
  • предоставление преференции на основании закона (нормативного правового акта) о бюджете (при этом в законе (акте) о бюджете должны быть указаны порядок определения размера преференции и ее конкретный получатель);
  • предоставление преференции в соответствии с программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства (данная норма действует с 2012 года);
  • предоставление преференции в размере, не превышающем установленного Центральным банком РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке, - 100 тыс. руб. (Указание ЦБ РФ от 20 июня 2007 г. № 1843-У), если преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу.
  • Шаг 3. В Законе «О защите конкуренции» установлен исчерпывающий перечень целей, на которые преференции могут быть предоставлены:
  • обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
  • развитие образования и науки;
  • проведение научных исследований;
  • защита окружающей среды;
  • сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ;
  • развитие культуры, искусства и сохранение культурных ценностей;
  • развитие физической культуры и спорта;
  • обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства;
  • производство сельскохозяйственной продукции;
  • социальное обеспечение населения;
  • охрана труда;
  • охрана здоровья граждан;
  • поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства;
  • поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций;
  • на цели, определяемые другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Шаг 4. Необходимо подать заявление в антимонопольный орган о даче согласия на предоставление преференции (по форме согласно приложению № 5 к приказу ФАС России от 16 декабря 2009 г. № 841). Важно понимать, что заявителем должен быть орган власти, предоставляющий преференцию, а не хозяйствующий субъект. К заявлению необходимо приложить ряд документов (см. справку 2).

Шаг 5. В срок не более месяца получить письменное решение антимонопольного органа:

1 о даче согласия на предоставление преференции;

2 о продлении срока рассмотрения этого заявления (не более чем на два месяца) с запросом дополнительной информации;

3 об отказе в предоставлении преференции, если преференция не соответствует указанным целям или если ее предоставление может привести к устранению или недопущению конкуренции;

4 о даче согласия на предоставление и введение мотивированного ограничения в отношении ее предоставления для уменьшения ее негативного влияния на конкуренцию. Ограничениями могут являться:

  • предельный срок предоставления преференции;
  • круг лиц, которым может быть предоставлена преференция;
  • размер государственной или муниципальной преференции;
  • конкретные цели предоставления преференции;
  • иные ограничения, применение которых влияет на состояние конкуренции.

Шаг 6. Если согласие на предоставление преференции дано с ограничением, в месячный срок представить в ФАС документы, подтверждающие соблюдение установленных ограничений.

Шаг 7. Если будет установлено, что деньги, запрошенные на определенные цели, ушли по иному назначению или не используются, то хозяйствующему субъекту и органам власти, предоставившим преференцию, необходимо выполнить выдаваемое антимонопольными органами предписание о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, либо предписание о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию.

К сожалению, указанные условия предоставления и использования государственных и муниципальных преференций выполняются не всегда, в связи с чем российским законодательством определен ряд санкций, установленных ст. 14.9, 14.32, 19.5, 19.8 Кодекса об административных нарушениях, преду-сматривающих как штрафы должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления (от 10 до 50 тыс. руб.), так и их дисквалификацию на срок до трех лет.

Структура заявлений о предоставлении преференции

В зависимости от целей предоставления структура заявлений о предоставлении преференции выглядит следующим образом:

  • наибольшее количество заявлений о даче согласия на предоставление государственных или муниципальных преференций в 2011 году подано в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (6409 заявлений). По сравнению с 2010 годом количество заявлений о даче согласия на предоставление государственных или муниципальных преференций, поданных в указанных целях, увеличилось более чем на треть;
  • 484 заявления о даче согласия на предоставление государственных или муниципальных преференций подано в целях развития культуры, искусства и сохранения культурного наследия;
  • 419 заявлений - в целях социальной защиты населения;
  • 332 заявления - в целях производства сельскохозяйственной продукции;
  • 264 заявления - в целях охраны здоровья граждан;
  • 246 заявлений - в целях обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
  • 135 заявлений - в целях развития физической культуры и спорта;
  • 92 заявления - в целях защиты окружающей среды;
  • 76 заявлений - в целях развития образования и науки;
  • 34 заявления - в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;
  • 19 заявлений - в целях проведения научных исследований;
  • 18 заявлений - в целях охраны труда;
  • 11 заявлений - в целях сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
  • 214 заявлений - в иных целях, определяемых другими федеральными законами, нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ.

Основной объем преференций предоставлялся на уровне органов местного самоуправления. В табл. 2 приведены данные об органах власти, которыми предоставлялась государственная или муниципальная преференция за отчетный период, а также форма предоставления таких преференций.

Таблица 1. Результаты антимонопольного контроля за предоставлением государственных и муниципальных преференций

Таблица 2. Органы власти, которыми предоставлялась государственная или муниципальная преференция в 2011 г.

Всего передано имущества и иных объектов гражданских прав

Передача имущества (денежных средств)

Передача имущества (неденежных средств)

Иные объекты гражданских прав

Федеральные органы исполнительной власти

Территориальные органы исполнительной власти

Органы представительной власти субъектов РФ

Органы исполнительной власти субъектов РФ

Органы местного самоуправления

Иные органы власти

Нарушения

За 2011 год антимонопольными органами рассмотрено 324 заявления граждан и хозяйствующих субъектов о нарушениях п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона «О защите конкуренции» (предоставление преференций в нарушение требований, установленных гл. 5 Закона «О защите конкуренции»). Из них:

  • по 12 заявлениям нарушение устранено до возбуждения дела;
  • по 149 заявлениям отказано в возбуждении дела;
  • по 178 заявлениям возбуждены дела.

По результатам проверок до возбуждения дела устранено 46 нарушений. Всего антимонопольными органами возбуждено 1037 дел по признакам нарушения п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона «О защите конкуренции», в том числе 859 дел в инициативном порядке. По результатам рассмотрения дел:

  • 101 дело прекращено в связи с отсутствием факта нарушения;
  • по 936 делам приняты решения о наличии нарушения.

По 697 делам выданы предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства.

В целях совершенствования механизма предоставления государственных и муниципальных преференций, а также контроля за их предоставлением и использованием в планах ФАС России - реализовать предложения по замене согласительной процедуры на уведомительную, а также разместить на сайтах органов власти информацию о предоставленных преференциях и введении обязательной процедуры отчетности хозяйствующих субъектов по итогам использования преференций. Это позволит, с одной стороны, упростить процедуру получения преференций, с другой - сделать ее максимально прозрачной и гласной.