Оспаривание нормативно правовых актов органов исполнительной власти. Оспаривание нормативных правовых актов

22.05.2020 Материнский капитал

Здравствуйте, уважаемые читатели! Давайте разберем как оспорить нормативный правовой акт (это может быть закон, указ, постановление) в соответствии с Кодексом административного судопроизводства.

Что такое нормативный правовой акт

Нормативный правовой акт (НПА) — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм. Нормативный правовой акт — это, в первую очередь, закон, указ, постановление и другие формы.

НПА устанавливает правовые нормы в отношении неопределенного круга лиц. Это его отличие от ненормативного правового акта, который издается по определенному поводу или конкретному вопросу и который касается конкретных субъектов. Если еще упрощать, то можно сказать, что нормативный акт рассчитан на «многоразовое» применение, а ненормативный акт — на «одноразовое» применение. Хотя так говорить не совсем точно.

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» содержит указание на признаки нормативного и ненормативного акта.

К нормативным актам Пленум ВАС однозначно относит:

Не являются нормативными:

  • Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом.

Кроме того в Постановлении Пленума ВАС были выявлены признаки нормативности:

  • имеет распространение на неопределенный круг лиц;
  • рассчитаны на неоднократное применение.

Как оспорить?

Оспаривание нормативного правового акта (закона, указа, постановления) происходит в соответствии с Кодексом административного судопроизводства (КАС).

Однако давайте вспомним как это было до принятия КАС.

Ранее Арбитражный Процессуальный кодекс содержал главу «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» . Естественно, что рассмотрению в Арбитражном суде подлежали только дела затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Аналогично, в Гражданском Процессуальном кодексе была глава 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части».

В настоящее время соответствующих положений в ГПК и АПК исключены.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации был введен в действие с 15 сентября 2015 года. Некоторые его положения были введены в действие позже, но в настоящее время они все действуют.

Некоторые особенности оспаривания

Первым делом необходимо определиться с подсудностью дела об оспаривании НПА.

Подсудность определяется главой 2 КАС, в частности ст. 20, 21 КАС.

Дела об оспаривании НПА рассматривают суды общей юрисдикции разных уровней (региональные суды субъектов РФ, Верховный суд РФ). Т.е. дела об оспаривании нормативных правовых актов не рассматриваются арбитражными судами.


Общим правилом установлено, что лица участвующие в деле, доказывают те обстоятельства на которые они ссылаются. Это правило установлено КАС. Однако по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов бремя доказывания возлагается на соответствующие орган. При этом лица, обратившиеся в суд с административным иском об оспаривании нормативного правового акта, обязаны:

  • указывать, каким нормативным правовым актам, противоречит оспариваемый акты;
  • подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;
  • подтверждать иные факты, на которые лицо обратившееся с административным актом ссылается как на основания своих требований.

Право на оспаривание нормативных правовых актов является одним из элементов конституционного права на судебную защиту, в соответствии с которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, в том числе путем обжалования незаконных решений, действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ).

Право на судебную защиту от незаконных нормотворческих актов (право на оспаривание нормативного правового акта) в процессуальном смысле является правом на процесс, правом на правосудие. Оно включает в себя право на обращение в суд и возбуждение процесса об оспаривании нормативного правового акта, право на законное, справедливое, объективное и беспристрастное судебное разбирательство и решение суда о законности нормативного акта, а также право на реализацию вступившего в законную силу судебного акта.

Важнейшим элементом права на судебную защиту в процессуальном смысле является право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. При реализации данного права запускается механизм судебной защиты от незаконного акта. Право на обращение в суд, таким образом, это право на возбуждение судебной процедуры оспаривания нормативного акта.

В связи с этим особое значение имеет оптимальное и четкое законодательное закрепление перечня субъектов, обладающих правом на судебное оспаривание нормативных правовых актов, юридических оснований (критериев) наделения субъектов указанным правом, условий (предпосылок) реализации права на обращение в суд, а также процессуально-правовых последствий отсутствия у лица права на оспаривание нормативного акта.

Субъекты оспаривания (схема 2.2). Перечень субъектов, обладающих правом обращения в суд с административным исковым заявлением, предусмотрен ст. 208 КАС РФ.

Таким правом прежде всего обладают заинтересованные граждане и организации.

Правовой интерес граждан, их объединений (организаций) в оспаривании нормативных актов носит личный характер и направлен на защиту их собственных прав (законных интересов). При этом следует иметь в виду, что с точки зрения механизма правового регулирования принятие незаконного нормативного правового акта само по себе не приводит к нарушению субъективных прав (законных интересов) гражданина или организации. Субъективные права нарушаются в результате применения (реализации) незаконного нормативного предписания. Следовательно, интерес гражданина или организации при оспаривании нормативного правового акта будет заключаться в том, чтобы оградить себя от возможного действия акта, т.е. предотвратить применение в отношении себя незаконного акта. Кроме того, следует принять во внимание тот факт, что само по себе судебное решение о признании спорного нормативного акта незаконным не приводит к восстановлению (защите) нарушенного субъективного права гражданина (организации). Для этого должен быть пересмотрен (отменен) тот правоприменительный акт, которым нарушено субъективное право гражданина (организации), либо возмещен ущерб (убыток), причиненный гражданину действием незаконного нормативного акта (ст. 1069 ГК РФ). Иначе говоря, признание нормативного акта незаконным является лишь одним из условий восстановления (защиты) нарушенного субъективного права. Отсюда интерес гражданина в оспаривании нормативного правового акта будет связан также с тем, чтобы создать условие, обеспечивающее в дальнейшем защиту нарушенного субъективного права.

В материально-правовом смысле право на оспаривание нормативного правового акта - это право гражданина или организации требовать от суда признания спорного нормативного правового акта незаконным с целью прекращения его действия и исключения возможности дальнейшего применения незаконного акта. Материально-правовой интерес гражданина или организации заключается в том, чтобы предотвратить угрозу нарушения незаконным актом их субъективных прав либо создать необходимые условия для восстановления прав, нарушенных действием такого акта. В этом смысле право на оспаривание нормативного акта является правом на защиту указанного законного интереса гражданина (организации).

Таким образом, при оспаривании нормативных правовых актов гражданином или организацией предметом судебной защиты будет выступать не субъективное право гражданина (организации), а его законный интерес, который состоит в том, чтобы не допустить нарушения субъективного права либо создать благоприятные условия (обеспечить возможность) для восстановления нарушенных прав.

Указанный охраняемый законный интерес носит частный характер. Носителями его выступают граждане (организации), обратившиеся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. Между тем очевидно, что принятие и введение в действие незаконного нормативного акта нарушает в первую очередь публичные интересы, в том числе интересы неопределенного круга лиц, поскольку противоречит публичному правопорядку и режиму законности, вносит элементы дезорганизации в нормативно-правовую систему. В связи с этим при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд осуществляет защиту публичных (публично-правовых) интересов независимо от того, кто выступил инициатором проверки законности нормативного предписания. Таким образом, по делам об оспаривании нормативных правовых актов, возбужденным по заявлению заинтересованных граждан или организаций, предметом защиты будут одновременно выступать законные интересы как частного, так и публичного характера.

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Критерий определения юридического интереса гражданина (организации) в оспаривании нормативных правовых актов, указанный в ч. 1 ст. 208 КАС РФ, носит объективный, максимально конкретизированный характер и лежит в плоскости защиты прав и законных интересов заявителя. При этом формулирование критерия основывается на связи субъективных прав заявителя с теми отношениями, которые регулирует спорный нормативный правовой акт, а также на связи этих прав с действительным или возможным применением данного акта в конкретном юридическом деле. Это может быть судебное производство или любое административное дело (в широком смысле), в котором применен или может быть применен спорный нормативный акт.

Если нормативный правовой акт применен в отношении заявителя в конкретном юридическом деле, то это является объективным показателем того, что данный акт может нарушить его права, и у заявителя имеется юридический интерес и право на оспаривание данного акта.

Если спорный нормативный правовой акт еще не применен, но подлежит применению в юридическом деле, то будет иметь место реальная опасность (угроза) нарушения субъективных прав административного истца. Следовательно, и в этом случае очевиден юридический интерес истца в оспаривании данного нормативного акта.

Иначе говоря, если спорный нормативный правовой акт не применялся в отношении административного истца, суду необходимо выяснить, может ли вообще к нему быть применен этот акт. Для этого суд определяет, является ли административный истец субъектом тех отношений, которые регулируются спорным нормативным правовым актом. Если гражданин (организация) является таким субъектом, значит он обладает правом судебного оспаривания данного акта.

плательщиком указанного земельного налога и, соответственно, не является субъектом правоотношений, регулируемых оспоренным нормативным правовым актом. На этом основании судья отказал Николаеву в принятии административного искового заявления согласно п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ.

Таким образом, действительное или возможное применение спорного нормативного правового акта в отношении административного истца является объективным и достаточно легко устанавливаемым процессуальным фактом, позволяющим суду проверить при принятии заявления наличие у гражданина или организации юридического интереса в оспаривании данного нормативного акта. При этом заявитель при обращении в суд должен представить необходимые доказательства того, что спорный нормативный правовой акт применен или подлежит применению в отношении него в том или ином юридическом деле.

В этом случае у суда при возбуждении процесса вообще не возникает необходимость входить в обсуждение вопроса материально-правового характера о нарушении данным нормативным правовым актом прав (интересов) административного истца. Для решения вопроса о праве на оспаривание нормативного правового акта суду достаточно лишь проверить наличие указанного процессуального факта.

Иной характер имеет материально-правовой интерес в оспаривании нормативных правовых актов у органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, прокурора, а также общественных объединений (организаций), защищающих права и интересы других лиц. Интерес этих субъектов носит не частный, а публичный характер. Он так или иначе связан с их правовым статусом, компетенцией, выполняемыми публичными функциями и направлен на защиту государственных и общественных интересов, неопределенного круга лиц, обеспечение законности и правопорядка, в том числе в сфере нормотворчества.

Особенности публичного правового интереса органов или должностных лиц влияют на характер и объем их полномочий по оспариванию нормативных правовых актов, в том числе определяют виды актов, которые они могут оспорить в судах общей юрисдикции, и основания такого оспаривания, определяют в конечном счете содержание их процессуальной правосубъектности в сфере судебного нормоконтроля.

Наличие или отсутствие материально-правовой заинтересованности в оспаривании нормативного правового акта, характер и содержание интереса определяют наличие или отсутствие у данного субъекта права на обращение в суд и запуск процедуры судебного нормоконтроля, т.е. определяют наличие у него права на судебную защиту в процессуальном смысле (ч. 1 ст. 4 КАС РФ). Интерес, таким образом, является связующим звеном между правом на судебную защиту в материально-правовом и процессуально-правовом смысле и в конечном счете - между материальным и процессуальным правом.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 КАС РФ правом на оспаривание нормативных предписаний, в том числе принятых референдумом субъекта РФ или местным референдумом, обладают государственные и муниципальные органы общей компетенции: Президент России, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган местного самоуправления, глава муниципального образования.

Указанные субъекты могут оспаривать незаконные, по их мнению, нормативные правовые акты по тому основанию, что спорным актом нарушается компетенция этих органов. Кроме того, основанием для оспаривания нормативного предписания может являться предполагаемое нарушение спорным актом прав, свобод и законных интересов граждан. В связи с этим административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта, направленное в суд указанными органами, должно содержать сведения о том, в чем заключается нарушение их компетенции либо прав, свобод или законных интересов граждан.

Согласно ч. 4 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации не действующим полностью или в части вправе обращаться также Центральная избирательная комиссия РФ, избирательная комиссия субъекта РФ, избирательная комиссия муниципального образования, полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации либо компетенцию избирательной комиссии.

С административным исковым заявлением об оспаривании нормативного предписания также вправе обратиться в суд общественное объединение в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом (ч. 2 ст. 208 КАС РФ).

В настоящее время такими полномочиями, в частности, обладают различные саморегулируемые организации, которые от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой- либо части (ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»).

Перечень субъектов, обладающих правом на оспаривание нормативных предписаний, приведенный в ст. 208 КАС РФ, не является исчерпывающим. Федеральный закон наделяет таким правом и ряд других лиц.

Так, в перечне органов и должностных лиц, указанных в ч. 3 ст. 208 КАС РФ, отсутствует указание на федеральные органы исполнительной власти, которые федеральный закон прямо наделяет правом оспаривания нормативных правовых актов. Такими полномочиями, в частности, обладают федеральный антимонопольный орган по вопросам нарушения антимонопольного законодательства (ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»), а также ЦБ РФ по вопросам денежно-кредитной политики, относящимся к его ведению (ст. 5 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В связи с этим федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства), которые наделены указанными полномочиями, целесообразно включить в приведенный в ст. 208 КАС РФ перечень субъектов, обладающих правом на оспаривание нормативных предписаний.

Правом судебного оспаривания нормативных предписаний обладают также субъекты, наделенные федеральным законом полномочиями по защите прав и интересов неопределенного круга лиц. Органы опеки и попечительства, органы социальной защиты, общества защиты прав потребителей и другие могут осуществлять эту защиту в форме оспаривания незаконных нормативных актов, поскольку такой акт как раз и нарушает права неопределенного круга лиц и одновременно публичные интересы. К примеру, согласно абз. 9 п. 2 ст. 45 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей).

Указанные субъекты имеют специальный юридический интерес в судебной проверке законности нормативных актов и поэтому должны быть указаны в процессуальном законодательстве в качестве самостоятельных субъектов, обладающих правом на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов.

Наибольший объем полномочий по оспариванию нормативных правовых актов принадлежит органам прокуратуры, которые осуществляют надзор за состоянием законности в государстве, в том числе и в области нормотворчества. Анализ положений ст. 39, ч. 3 ст. 208 КАС РФ показывает, что прокурор вправе оспорить нормативные правовые акты в суде общей юрисдикции по любому основанию, позволяющему считать их незаконными.

Учитывая также положения п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами . При этом не имеет значения, нарушает этот акт права и законные интересы конкретных граждан или организаций, либо не нарушает.

Из судебной практики

Определением судьи Амурского областного суда оставлено без движения заявление заместителя Генерального прокурора РФ о признании ст. 7 и ч. 3 ст. 38 Закона Амурской области «Об областном бюджете на 2003 год» противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

Оставляя заявление прокурора без движения, суд указал, что в заявлении отсутствуют сведения о том, в чьих интересах оно предъявлено, чьи и какие права нарушаются оспариваемыми нормами. По мнению суда, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением лишь в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Поскольку в заявлении прокурора не указано, в защиту каких и чьих прав он обратился, суд предложил прокурору устранить этот недостаток.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ с таким доводом не согласилась, поскольку прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части. Эта норма не содержит обязанности для прокурора об указании в заявлении сведений о нарушении чьих-либо прав и законных интересов. Такая обязанность предусмотрена лишь для граждан и организаций, обращающихся с аналогичными заявлениями.

Таким образом, незаконность нормативного правового акта сама по себе является юридическим основанием для обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании данного акта. Заявление о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Амурской области «Об областном бюджете на 2003 год» предъявлено прокурором в пределах предоставленной ему компетенции. Поскольку указанное дело относится к делам, возникающим из публичных правоотношений, заявление прокурора об оспаривании нормативного правового акта не должно содержать данных, конкретизирующих, чьи и какие права, свободы и законные интересы нарушаются этим актом или его частью .

Несоответствие оспариваемого нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, свидетельствует о наличии дефекта в нормативно-правовой системе, нарушении законности и правопорядка в сфере нормотворчества и одновременно означает нарушение публичных интересов. Поэтому незаконность нормативного правового акта сама по себе является достаточным юридическим основанием для обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании данного акта, независимо от того, в чем заключается нарушение закона (несоответствие акта по содержанию норм закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, нарушение нормотворческой компетенции органом, издавшим спорный акт, либо нарушение порядка принятия и введения в действие данного акта), а также от того, нарушаются ли при этом права и законные интересы конкретных субъектов или нет.

Схема 2.2

  • Граждане Иванов, Николаев и Петров обратились в суд с заявлениями
  • оспаривании п. 8 постановления городской думы г. Энска «Об установлении ставок земельного налога на территории городского поселения г. Энскна 2016 г.». При принятии административных исковых заявлений судьяустановил, что граждане Иванов и Петров имеют в собственности земельные участки и являются плательщиками оспоренного налога. При этом Иванов получил уведомление налоговой инспекции о начислении земельногоналога за 2016 г. а Петров - нет. Таким образом, судья установил, что Иванов и Петров в соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ имеют право на оспаривание данного нормативного правового акта, поскольку спорный акт примененналоговой инспекцией к Иванову и может быть применен к Петрову, так какон является субъектом налоговых отношений, регулируемых данным нормативным правовым актом. Что касается Николаева, то судья установил, чтоон не имеет в собственности или владении земельных участков, не является
  • См.: Пункт 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48.
  • См.: Дело № 59-Г03-5 // Архив Верховного Суда РФ, 2003.

Р.Г. Волкова*

СУДЕБНОЕ ОСПАРИВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проблема качества действующего законодательства, в том числе регионального, породила различные способы выявления и устранения имеющихся недостатков нормативных правовых актов, одним из которых является их судебное оспаривание.

Понятие оспаривания нормативных правовых актов. В российском законодательстве, применительно к проверке судом соответствия оспариваемых нормативных правовых актов законам и нормативным правовым актам более высокой юридической силы, используются различные термины: «оспаривание»1, «обжалование»2, «проверка конституционности»3, что не способствует четкости и однозначности в формулировании соответствующих норм правовых актов, затрудняя их толкование и применение. Разнообразие терминов нуждается в унификации, выработке единого обобщающего понятия.

Из всех перечисленных выше терминов, применяемых законодателем для обозначения судебного контроля законности норма-

* Волкова Раиса Григорьевна - научный сотрудник отдела права ИФиП УрО РАН.

1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (гл. 24) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 46. Ст. 4532; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (гл. 23) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 30. Ст. 3012.

2 Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993. № 19. Ст. 685; Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 13. Ст. 1447 (глава XII).

3 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 13. Ст. 1447 (Ст. 72, 84-87 и др.).

тивных правовых актов, наиболее широким по объему и общим по смыслу является «оспаривание нормативного правового акта», поэтому он может быть использован в качестве универсального. Его обобщающий характер отмечается и в литературе. В частности, Д.И. Черкаев понимает термин «оспаривание» правовых актов «как наиболее общий для судебных дел, в ходе которых предметом судебного спора является проверка юридической силы (обязательности) правового акта»1.

Термин «оспаривание нормативных правовых актов» впервые официально применен законодателем в Федеральном законе от 7 августа 2000 года №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»2. Действующее процессуальное законодательство - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года3 (далее - АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года4 (далее - ГПК РФ) посвящают судебному рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов отдельные главы, не определяя при этом само понятие оспаривание нормативных правовых актов.

В общелитературном смысле понятие «оспаривание» толкуется как объявление спорным, заявление о своем несогласии с чем-нибудь5, что вполне может быть использовано и при определении юридического смысла исследуемого термина. Поскольку само по себе обращение в судебный орган за разрешением вопроса о соответствии конкретного нормативного правового акта закону или

1 Черкаев Д.И. Как оспорить в суде правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления // Российский налоговый курьер, 2001. № 12.

2 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000. № 33. Ст. 3346.

3 Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 30. Ст. 3012.

4 Федеральный закон Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 46. Ст. 4532.

5 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1989. С. 373.

иному нормативному правовому акту большей юридической силы свидетельствует о наличии спора, об отсутствии согласия между сторонами. В данном случае имеет место спор, предметом которого является соответствие или несоответствие нормативного правового акта другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оспорить законность нормативного правового акта можно только в суде. Закон не предусматривает каких-либо обязательных процедур досудебного обращения за разрешением сомнений в законности оспариваемого акта. Более того, правовой акт приобретает статус оспариваемого только в случае несогласия нормотворческого органа с оценкой его как не соответствующего нормативному правовому акту более высокой юридической силы и обращения заинтересованного лица в суд за разрешением возникшего противоречия.

Можно предложить следующее определение исследуемого понятия: оспаривание нормативного правового акта - официальное обращение заинтересованного лица в суд с заявлением о разрешении вопроса о законности нормативного правового акта, который, по мнению заявителя, не соответствует нормативному правовому акту большей юридической силы.

Для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта процессуальное законодательство предусматривает общие и специальные требования. Общим для всех заявителей является требование о несоответствии оспариваемого акта нормативному правовому акту более высокой юридической силы. В качестве специального требования (для граждан) является нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя. В этой части понятие «оспаривание» включает в себя понятие «обжалование» и выступает по отношению к нему как более широкое по объему.

Понятие «обжалование» в юридической литературе длительное время определялось однозначно с понятием «жалоба», как «обращение в государственный либо общественный орган или к их должностным лицам по поводу нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица (гражданина, общественной организации, предприятия и т.д.)»1. М.В. Карасева, учитывая при-

1 Юридический энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1987. С. 122.

менение термина «обжалование» в Конституции СССР 1977 г., уточняет его ранее действовавшее значение и определяет как «обращение (в смысле активного действия гражданина) или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов»1. Поэтому обжалование возможно только в случаях выявления нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица.

Проверка конституционности нормативных правовых актов -понятие, используемое при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации дел о соответствии нормативных правовых актов (в том числе региональных) Конституции Российской Федерации и может быть расценено как частный случай оспаривания нормативных правовых актов в определенном суде. Поэтому его объем, несомненно, уже объема понятия «оспаривание» нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, которые могут быть оспорены в суде. Виды нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые могут быть оспорены в судебном порядке, перечислены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»2. В соответствии с п. 5 ст. 27 упомянутого закона в судебном порядке могут быть обжалованы законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления.

В зависимости от юридической силы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подразделяются на законы и обладающие по сравнению с ними меньшей юридической силой

1 Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1989. С. 20.

2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1999. № 42. Ст. 5005.

подзаконные нормативные правовые акты. Высшую юридическую силу среди законов субъектов Российской Федерации имеет конституция либо устав субъекта Российской Федерации1.

Нормативные правовые акты в зависимости от их статуса можно также подразделить на действующие и недействующие. Действующими являются принятые и опубликованные в установленном законом порядке нормативные правовые акты. К недействующим относятся нормативные правовые акты, не вступившие в силу, утратившие силу и акты, действие которых приостановлено.

Анализ норм права позволяет сделать вывод, что в судебном порядке могут быть оспорены только нормативные правовые акты (их отдельные положения), которые на момент обращения в суд были действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения. Такой вывод следует в первую очередь из обязательного требования законодателя указывать в заявлении об оспаривании нормативного правового акта сведения об его опубликовании2. «Если же заявителем не представлены сведения об опубликовании оспариваемого нормативного акта, то судья должен оставить заявление без движения»3 и предоставить заявителю срок для устранения выявленных недостатков. При неисполнении указаний судьи заявление возвращается заявителю (ст. 136 ГПК РФ).

В силу п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Также не могут применяться любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для все-

1 Подробнее об этом см.: КазанцевМ.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: УрО РАН, 1998. С. 19-23.

2 Ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 и 193 АПК РФ.

3 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: опыт первого года / Интервью председателя судебного состава по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации Кнышева В.П. и судьи Верховного Суда Российской Федерации Потапенко С.В. // Адвокатские вести, 2004. № 2.

общего сведения. Не подлежащий применению правовой акт как отсутствующий не порождает никаких юридических последствий, поэтому не может быть предметом судебного оспаривания.

При обращении в суд граждан с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов закон установил также специальное требование: оспариваемым актом должны быть нарушены права и законные интересы заявителя. Не вступившие в силу в установленном порядке нормативные правовые акты, в том числе субъектов Российской Федерации, не влекут правовых последствий. Поэтому они не могут служить основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут.

На практике наибольшую сложность вызывают вопросы оспаривания недействующих нормативных правовых актов - не вступивших в силу, временно приостановленных и утративших силу. Законодательство не содержит норм, прямо запрещающих оспаривание в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде недействующих нормативных правовых актов.

Оспаривание не вступивших в силу нормативных правовых актов (в том числе по причине их не опубликования в установленном законом порядке) законодательством не предусмотрено, но и прямо не запрещено. На практике суды в таких случаях не принимают обращения к рассмотрению. Не является здесь исключением и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, Определением от 4 марта 2004 г. № 50-О Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению запроса Собрания депутатов Ненецкого автономного округа по причине не вступления в силу оспариваемых заявителем норм1.

Вероятно, законодатель не предусмотрел право оспаривания не вступивших в силу нормативных правовых актов с целью пре-

2004 г. №50-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пункта 17 статьи 1 и абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации”»

дотвращения необоснованных обращений в суд. Между тем проверку законности не вступившего в силу правового акта можно использовать в качестве превентивной меры от применения незаконных нормативных правовых актов, а также для предотвращения порождаемых применением таких актов незаконных последствий, что значительно эффективнее их последующего исправления. С учетом огромного массива регионального законодательства возможен дифференцированный подход к определению видов нормативных правовых актов, законность которых может быть проверена в порядке предварительного судебного нормоконтроля. В связи с этим заслуживает внимания предложение Председателя Конституционного Суда Республики Бурятия К.А. Будаева «ввести предварительный конституционный контроль отдельных наиболее важных законов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (например о внесении поправок в конституции, уставы субъектов Российской Федерации...)".

Возможность оспаривания временно приостановленного нормативного правового акта зависит от момента приостановления его действия. Акт, действие которого временно приостановлено, в определенный период времени не действует. Поэтому здесь возможно применение по аналогии правил об оспаривании нормативного правового акта утратившего силу. Временное приостановление силы нормативных правовых актов, как нам представляется, служит препятствием для обращения в суд в период блокирования их действия, но не является основанием для прекращения производства по делу, если временное прекращение действия оспариваемого акта наступило после принятия судом заявления об его оспаривании.

По вопросу оспаривания в арбитражном суде правовых актов, утративших силу, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указал, что в случае, «если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании норма-

1 Будаев К.А. О разграничении полномочий судов по новому Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Материалы круглого стола «Статус и роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти» // Вестник Уставного Суда Свердловской области, 2003. № 1(6). С. 128.

тивного правового акта этот акт в установленном порядке отменен, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать»1. Аналогичные разъяснения для судов общей юрисдикции содержатся и в судебной практике Верховного Суда Российской Федерации. Длительное время суды, руководствуясь упомянутыми разъяснениями, прекращали производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае его отмены соответствующим нормотворческим органом. Так, по причине признания оспариваемого акта утратившим силу органом его издавшим Определением Санкт-Петербургского городского суда от 14 марта 2003 г. было прекращено производство по делу об оспаривании отдельных положений распоряжения мэра г. Санкт-Петербурга от 29 ноября 1993 г. № 958-р. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определение Санкт-Петербургского городского суда оставила без изменения. В обосновании принятого решения со ссылкой на ст. 253 ГПК РФ было указано, что правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не являются и каких-либо нарушений охраняемых свободой прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 мая 2005 г. № 244-О указал, что сама по себе утрата силы нормативным правовым актом после подачи заявления в суд лицом, считающим, что этим актом нарушаются его права и свободы, не является безусловным основанием для прекращения производства по делу. Суд не может прекратить производство по делу, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод заявителя, поскольку фактически это приведет к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод и не отвечает публичной потребности в разрешении

1 Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 года № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», п. 6 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2004. № 10.

спора о законности оспариваемого акта по существу1. Таким образом были устранены расхождения в позициях судов общей юрисдикции и арбитражных судов с позицией Конституционного Суда Российской Федерации в отношении оспаривания утративших силу нормативных правовых актов.

Так, согласно ч. 2 ст. 43 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в случае отмены оспариваемого акта или утраты им силы к началу или в период рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации, производство по делу может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Поскольку в результате признания оспариваемого акта неконституционным он утрачивает юридическую силу с момента издания, проверка конституционности утратившего силу или отмененного акта является важной гарантией наиболее полного восстановления нарушенного права.

Подведомственность и подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Подведомственность дела судам конституционной юрисдикции. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 125) к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации отнесено разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Региональный нормативный правовой акт, изданный по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, не может быть проверен на соответствие Конституции Российской

2005 г. №244-О «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Ка-реевой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005. № 2. Ст. 3396.

Федерации. Проверка законности таких нормативных правовых актов возможна в ином суде, кроме Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, поскольку никакой другой орган, кроме Конституционного Суда Российской Федерации не вправе оценивать соответствие нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, можно сделать вывод, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам ведения субъектов Российской Федерации, вообще не могут быть проверены на соответствие основному закону государства. Такое положение противоречит принципу прямого действия Конституции Российской Федерации.

Основные вопросы региональной конституционной юстиции разрешены в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»1, согласно ст. 27 которого субъектам Российской Федерации предоставлено право создавать на своей территории конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают вопросы соответствия нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, расположенных на его территории, конституции (уставу) этого субъекта. Проблемы подведомственности разрешаются в законах субъектов Российской Федерации об их конституционных (уставных) судах.

Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации не является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации вопрос об инстанционной подсудности дел не возникает. В то же время сегодня «широкое распространение получила точка зрения о необходимости установления инстанционности конституционного судопроизводства в России», согласно которой «при разрешении споров, возникающих по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституционным (уставным) судам целесообразно отвести роль первой инстанции с предоставле-

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. № 1. Ст. 1.

нием права обжаловать их постановления в федеральном Конституционном Суде»1.

Подведомственность и подсудность дел арбитражным судам. Дела об оспаривании нормативных правовых актов (в том числе субъектов Российской Федерации) подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать дело2.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Информационном письме от 13 августа 2004 г. разъяснил, что поскольку в Федеральном законе от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» арбитражные суды не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать заявления об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, «заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих антимонопольному законодательству)»3.

1 Гаврюсов Ю.В. «Проблемы совершенствования компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» // Материалы круглого стола «Статус и роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти» / Вестник Уставного Суда Свердловской области, 2003. № 1(6). С. 77; Геляхов А.С. К проблеме реализации «осуществления правосудия» в России: (посредством конституционного и административного судопроизводства) // Там же. С. 129.

2 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2003. № 2.

3 Пункт 14 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 г. № 80 «О неко-

Исходя из общего положения о том, что рассмотрение дел по оспариванию нормативных правовых актов (в том числе субъектов Российской Федерации) может быть отнесено к компетенции арбитражных судов только федеральным законом, сами субъекты не вправе устанавливать подведомственность споров по изданным ими правовым актам арбитражному суду. Так как по вопросам, отнесенным к сфере ведения субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты принимаются самими субъектами, они также не могут быть предметом оспаривания в арбитражном суде.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут быть оспорены в арбитражном суде субъекта Российской Федерации по месту нахождения правотворческого органа, акт которого оспаривается (ч. 1 ст. 34 и ст. 35 АПК РФ). В соответствии со ст.37 АПК РФ территориальная подсудность по данной категории дел может быть изменена по соглашению сторон до принятия арбитражным судом заявления к своему производству.

Подведомственность и подсудность дел судам общей юрисдикции. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) относит к компетенции судов общей юрисдикции проверку законности нормативных правовых актов во всех случаях, когда это не отнесено к компетенции иных судов (ст. 245 ГК РФ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматривают в качестве суда первой инстанции верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа по месту нахождения правотворческого органа (ст. 26, 28 ГПК РФ). Сложности в данном случае возникают при определении подсудности дел суду города федерального значения.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством законность одного и того же нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, кроме его конституции (ус-

торых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Экономика и жизнь, 2004. № 38.

тава), и нормативных правовых актов, изданных по предметам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, может быть проверена в судебном порядке как минимум дважды, а в субъектах, где есть конституционный (уставный) суд, - трижды. Такая ситуация возможна в связи с тем, что один и тот же региональный правовой акт может быть проверен на соответствие своей конституции (уставу) в конституционном (уставном) суде субъекта; на соответствие иному нормативному правовому акту субъекта, и нормативному правовому акту федерального уровня - в суде общей юрисдикции или федеральном суде; на соответствие Конституции Российской Федерации - в Конституционном Суде Российской Федерации. При этом для проверки конституционности нормативного правового акта (в том числе субъекта Российской Федерации) не имеет значения, проверена ли законность этого же акта в другом суде и вынесено ли решение по делу.

Правовые основания для удовлетворения судом заявленных требований. Общими основаниями для принятия судом решения о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием1.

Поскольку действующее законодательство не устанавливает четких критериев законности нормативного правового акта, при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта определенную сложность вызывает вопрос о предмете доказывания. При этом положительной оценки заслуживает появившаяся в последнее время практика определения в текстах вновь принимаемых нормативных правовых актов федерального уровня критериев несоответствия им иных нормативных правовых актов, что является четким ориентиром для судов и позволяет избежать судебных ошибок. В качестве примера можно привести ст. 6 Налогового ко-

1 Пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда № 8 от 01 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»

декса Российской Федерации, установившую правило, согласно которому нормативные правовые акты о налогах и сборах, указанные в п. 1 ст. 6, признаются не соответствующими НК при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в том же пункте1.

Для признания нормативного правового акта субъекта Российской Федерации недействующим суд должен осуществить его проверку не только по форме, содержанию норм, но и по порядку его принятия и введения в действие. Применительно к соотношению законов и иных нормативных актов термины «противоречие» и «несоответствие» не могут быть использованы как тождественные. Соответствие актов друг другу понятие более широкое, и не всегда нормативный правовой акт не соответствует акту более высокой юридической силы по причине их противоречия.

Согласно действующему законодательству, на соответствие друг другу могут быть проверены не только нормативные акты разной юридической силы, но и одноуровневые правовые акты, а также их отдельные положения. Противоречие отдельных норм может иметь место также внутри одного нормативного правового акта, поэтому отдельного рассмотрения требует вопрос соблюдения правотворческим органом правил законодательной техники. В связи с отсутствием федерального закона, устанавливающего обязательные правила законодательной техники при нормотворческой деятельности, суд может привлечь к участию в деле эксперта.

В судебном заседании также необходимо выяснить предмет ведения, по которому принят оспариваемый акт и полномочия правотворческого органа. При этом следует иметь в виду, что в тех случаях, когда отсутствует четкое разграничение сфер ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектом, при проверке законности правовых актов, изданных в сфере ведения субъекта Российской Федерации, вопрос о вторжении федеральных органов в компетенцию правотворческих органов субъекта Российской Федерации не может быть поставлен в принципе, поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, компетенция субъекта Российской Федерации определяется как остаточная2.

Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. № 31. Ст. 3824.

2 Конституция Российской Федерации. Ст. 73.

Законодатель возложил бремя доказывания законности оспариваемого нормативного акта на орган его принявший (ст. 249 ГПК РФ, ст. 194 АПК РФ), что является исключением из принципа состязательности сторон и направлено на правильное и справедливое рассмотрение дела.

Правовые последствия судебного решения по делу об оспаривании нормативных правовых актов. По результатам рассмотрения дела суд может признать оспариваемый нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации или отдельные его положения не соответствующими нормативному правовому акту более высокой юридической силы. Правовые последствия для лиц, оспоривших правовой акт, различны и зависят от того, каким судом принято решение.

Суды конституционной юрисдикции признают оспариваемый акт незаконным и не порождающим правовых последствий с момента его принятия.

Часть 2 ст. 100 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает, что признание закона не соответствующим Конституции Российской Федерации во всяком случае влечет пересмотр разрешенного на его основе дела компетентным органом в обычном порядке. В Определении от 14 января 1999 г. № 4-О «По жалобе гражданки Петровой Ираиды Валерьяновны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”» Конституционный Суд Российской Федерации четко указал, что такой пересмотр осуществляется безотносительно к истечению пресекательных сроков обращения в эти органы и независимо от наличия оснований для пересмотра дела, предусмотренных иными, помимо Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», актами, поскольку данное регулирование направлено на поощрение правовой активности граждан, способствующих устранению из действующего законодательства неконституционных норм и, следовательно, на защиту от нарушений прав и свобод других лиц.

Основанием для защиты нарушенного права служит также положение ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которым решения судов и иных органов, основанные на актах, при-

знанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях, то есть с использованием закрепленных другим законодательством материально-правовых оснований и процессуальных институтов. Пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. При этом следует иметь в виду наличие в процессуальном законодательстве пресекательных сроков для обращения в суд с соответствующим заявлением, что требует от заинтересованных лиц своевременных действий по защите своих прав и законных интересов.

Суды общей юрисдикции, признают оспариваемый акт недействующим полностью или частично со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ). В данном случае законодатель наделил судебное решение обратной силой и распространил на общественные отношения, существовавшие до его принятия.

Нормативные правовые акты или их положения, признанные недействующими арбитражным судом, не подлежат применению с момента вступления судебного решения в законную силу (ч. 4 ст. 196 АПК РФ). Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в силу немедленно после его принятия (ч. 4 ст. 195 АПК РФ). Датой принятия решения считается дата изготовления этого решения в полном объеме (ч. 2 ст. 176 АПК РФ), поэтому решение об оспаривании нормативного правового акта вступает в силу после его изготовления в полном объеме.

Арбитражный суд, признавая оспоренный акт недействующим с момента вступления в законную силу судебного решения, не позволяет лицу, оспорившему нормативный правовой акт, полностью восстановить свое нарушенное право. Поскольку до момента вступления решения суда оспоренный акт действовал и порождал определенные последствия, которые за этот период опосредованно признаются легитимными, право либо не может быть восстановлено полностью, либо нарушение права пресекается только на будущее время. Показательным в этом смысле является дело по иску Федерального государственного унитарного предприятия «Забайкальская железная дорога» о взыскании с ОАО «Читаэнерго» неосновательного обогащения, полученного от Истца в виде платы за

потребленную электроэнергию по тарифу, признанному в дальнейшем недействительным. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, отказывая в удовлетворении искового требования, пояснил, что поскольку решение РЭК Читинской области прекратило свое действие с момента вступления в силу решения арбитражного суда, то до этого момента плата за поставленную электроэнергию взималась по действовавшему на тот период тарифу и у энергоснабжающей организации неосновательное обогащение отсутствует1.

Различия в последствиях, порождаемых решениями различных судов, могут иметь для заявителя принципиальное значение. Отсутствие единообразия по такому важному вопросу ведет к неравноправию субъектов, оспаривающих нормативные правовые акты. Важным здесь является момент блокирования незаконного нормативного акта, так как от него напрямую зависит объем восстановления нарушенного права. Так, в случае признания нормативного правового акта недействительным (недействующим) с момента его принятия все порожденные им последствия опосредованно также признаются не соответствующими действующему законодательству, и нарушенное право подлежит восстановлению в полном объеме. Поэтому такой вариант судебного решения наиболее предпочтителен для заявителя.

АПК РФ.

Регистрации нормативных актов министерств и ведомств утвержден Правительства РФ от 13.08.97 N 1009 в редакции от 11.02.99 N 154, от 30.09.02 N 715 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.

В п.15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста РФ от 14.07.99 N 217, дан перечень актов, не подлежащих представлению на государственную регистрацию. В этот перечень включены акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты), но при условии, что они не содержат новых правовых норм.

В связи с этим практикой Верховного суда РФ выработан подход, при котором суду необходимо признавать незаконным акт в случае установления факта нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного правового акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта (Бюллетень Верховного суда РФ N 8, 1998 г., стр.15).

Е.Н. Каменева, аспирантка кафедры конституционного права МГУ им. М.В. Ломоносова.

Вопрос об удалении нормативного правового акта субъекта Российской Федерации из правовой системы решается в судебном порядке в рамках правового спора между органом (должностным лицом), принявшим акт, и субъектом, требующим признания его незаконным. Сам факт наличия такого спора и его характер позволяют использовать термин "оспаривание правового акта".

Существует мнение, что оспаривание правового акта может осуществляться опосредованно, через спор заинтересованных субъектов о защите субъективных прав, и сводиться к решению вопроса о применении надлежащих нормативных актов и об отказе применения актов, в отношении которых суд установит, что они незаконны <*>. Данный спор и решение по делу не имеют целью исключить правовой акт из правовой системы, признать его незаконным и, следовательно, недействующим. Поскольку сам правовой акт не является предметом спора, решение по делу не лишает его правовой силы, соответственно, нельзя говорить и об оспаривании правового акта.

<*>

В связи с изложенным в настоящей статье речь пойдет о так называемом непосредственном оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Непосредственное оспаривание осуществляется безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц. В данном случае суд не отказывает в применении правового акта, а признает его неконституционным, несоответствующим законодательству, что влечет утрату им юридической силы, невозможность применения, изменение или отмену акта соответствующим органом. Хотя жалобы граждан или заявления прокуроров в интересах определенных лиц содержат ссылки на конкретные права, которые нарушаются оспариваемым актом, фактически предметом спора является признание правового акта незаконным. По этой причине подобные дела также следует относить к непосредственному оспариванию.

Споры о законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов, судами общей юрисдикции. В соответствии со ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны споры о признании недействительными ненормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, арбитражным судам не подведомственно рассмотрение дел об обжаловании нормативных правовых актов. Однако существует ряд федеральных законов, которые предоставляют право оспаривать нормативные правовые акты в арбитражные суды. В основном речь идет об обжаловании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. К примеру, такое право предоставлено организациям и индивидуальным предпринимателям в отношении нормативных актов налоговых органов ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации могут быть оспорены только в Конституционный Суд. Кроме этого, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации", а также Определением Конституционного Суда от 8 февраля 2001 г. конституции (уставы) субъектов Российской Федерации как акты, определяющие конституционный статус субъекта, могут быть предметом рассмотрения только в конституционном судопроизводстве, в том числе и на предмет соответствия федеральному закону, и не подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции <*>. На соответствие федеральному законодательству нормативные правовые акты субъектов, кроме конституций (уставов), могут быть оспорены в суды общей юрисдикции.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 16. Ст. 1774; Российская газета. 2001. 13 марта.

В статье будут затронуты вопросы оспаривания нормативных правовых актов субъектов Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации и судах общей юрисдикции.

Одним из способов оспаривания действительности нормативного правового акта субъекта Российской Федерации является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон о Конституционном Суде) <*> установлен перечень лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд, полномочия Суда, процедура принятия решения и другие вопросы.

<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Говоря о процедуре оспаривания правовых актов субъектов в Конституционном Суде, следует подчеркнуть, что последний разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации только нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 85 Закона о Конституционном Суде устанавливает два специальных требования к запросам в Конституционный Суд, которые по отношению к нормативным правовым актам субъектов формулируются следующим образом:

  1. Запрос допустим, если нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов.
  2. Запрос допустим, если заявитель считает нормативный акт либо отдельные положения не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению органов государственной власти субъектов или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции Российской Федерации.

Представляется, что конституционность нормативного акта субъекта должна быть проверена прежде всего с позиций принципа разделения властей, с точки зрения разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между различными органами государственной власти, а затем уже по содержанию норм (материальный контроль) и по форме нормативного акта, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие (формальный контроль). Конституционный Суд должен оценивать как буквальный смысл акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (ч. 2 ст. 74 Закона о Конституционном Суде). Несоответствие нормативного акта хотя бы одному из перечисленных оснований проверки налагает на Конституционный Суд обязанность признать нормативный акт неконституционным.

Правом обратиться в Конституционный Суд наделены граждане (объединения граждан) и суды. Однако их право ограничено оспариванием только закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Граждане могут обратиться с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод таким законом, а суды - с запросом о его конституционности.

Конституция Российской Федерации и Закон о Конституционном Суде не предусматривают право любого гражданина обратиться с конституционной жалобой в интересах других лиц на нарушение их прав. В конституционном судопроизводстве не допускаются "народные жалобы" в отличие от гражданского судопроизводства.

Жалоба на нарушение законом субъекта Российской Федерации конституционных прав и свобод допустима, если он затрагивает конституционные права и свободы. Необходимо указать, какие конкретно права и свободы затронуты. Для признания допустимости жалобы не имеет значения, были ли действительно нарушены права гражданина в конкретном деле.

Жалоба также допустима, если закон субъекта применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (п. 2 ст. 97 Закона о Конституционном Суде). В Конституционный Суд необходимо предоставить копию официального документа, подтверждающего применение или возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела.

Закон может быть оспорен лишь в части, примененной или подлежащей применению в деле заявителя. Для признания жалобы допустимой не имеет значения, имеется ли решение суда общей юрисдикции, каково его содержание и рассмотрено ли дело всеми судебными инстанциями. Конституционный Суд не проверяет судебные решения, их обоснованность и законность.

Гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд лишь в том случае, если он полагает, что имеется неопределенность в вопросе, соответствует ли Конституции Российской Федерации затрагивающий его конституционные права и свободы закон субъекта.

В жалобе на нарушение прав и свобод ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" граждане указали, что установленное данным Законом проведение выборов в Законодательное Собрание Оренбургской области по мажоритарной системе в одномандатных и (или) многомандатных округах нарушает равенство прав избирателей по признаку места жительства, а также нарушает права кандидатов в депутаты и, следовательно, ч. 2 ст. 3 Закона противоречит ряду статей Конституции Российской Федерации <*>. Данный Закон был применен в конкретном деле, поскольку в соответствии с ним были проведены выборы в Законодательное Собрание; кроме этого, граждане обращались в Оренбургский областной суд с жалобой на нарушение их прав и свобод, однако в удовлетворении жалобы он отказал. Верховный Суд Российской Федерации оставил решение областного суда без изменения. Таким образом, указанная жалоба отвечала требованиям допустимости. Необходимо отметить, что в постановлении, принятом в связи с рассмотрением этого дела, Конституционный Суд в качестве доказательства применения Закона Оренбургской области в конкретном деле указал лишь на проведение выборов в соответствии с ним.

<*> СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1429.

Конституционный Суд 23 марта 2000 г. признал оспариваемые нормы Закона Оренбургской области не соответствующими Конституции Российской Федерации. Одновременно Конституционный Суд вышел за пределы требований, изложенных в жалобе, и рассмотрел конституционность Закона Оренбургской области "Об утверждении схем избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области". Хотя Конституционный Суд указал, что данные законы должны рассматриваться в их взаимосвязи, представляется, что он вышел за рамки своих полномочий, установленных ст. 74 Закона о Конституционном Суде, предусматривающей, что Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.

На сегодняшний день дела по жалобам граждан на нарушение прав и свобод законами субъектов Российской Федерации составляют небольшой процент в общей массе дел Конституционного Суда.

В практику судебного контроля введен институт обращения судов в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Статьей 101 Закона о Конституционном Суде установлено, что суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона.

Предметом запроса может быть закон субъекта Российской Федерации любого содержания, необязательно затрагивающий конституционные права и свободы граждан.

В Конституционный Суд может обратиться любой суд при рассмотрении дела в любой инстанции. Понятие "суд" включает в себя как судью, единолично рассматривающего дело, так и коллегиально действующие составы суда. Полномочие обратиться с запросом в Конституционный Суд предоставлено судам при рассмотрении любых дел. В запросе суда необходима прямая ссылка на те нормы Конституции, которым оспариваемый закон субъекта не соответствует.

Следует отметить, что суды не пользуются своим правом обращения в Конституционный Суд в отношении законов субъектов. Исключение составляет Верховный Суд Российской Федерации. Однако Конституционным Судом к настоящему времени по запросам Верховного Суда принято лишь два постановления. Такое положение дел объясняется рядом факторов: нежеланием, а зачастую неумением судов подготовить запрос, а также нерешенностью вопроса, является ли направление запроса обязанностью или правом суда.

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <*> установлено, что суд общей юрисдикции должен обратиться в Конституционный Суд с запросом, если у него возникали сомнения в конституционности соответствующего нормативного акта субъекта. Однако, если он твердо убежден, что нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не соответствует Конституции, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует, суд должен вынести решение непосредственно на основании норм Конституции. Такая позиция объясняется тем, что ч. 4 ст. 125 Конституции не содержит указаний на обязанность судов направлять в Конституционный Суд запросы о проверке конституционности законов, применяемых в конкретном деле. Нет такой обязанности и у граждан, считающих, что примененный или подлежащий применению в деле закон нарушает их конституционные права и свободы. "Обращение в суд в связи с защитой субъективных прав ни для кого не может устанавливаться в качестве обязанности, но всегда только право, которое определенные субъекты используют по своему усмотрению; иное противоречило бы природе правосудия" <**>. Нельзя не согласиться с этим мнением, но только учитывая, что они относятся к правам граждан, а не к полномочиям судов. Суды призваны защищать права и свободы граждан. Решение Конституционного Суда о признании акта неконституционным, как известно, ведет к утрате его силы. Следовательно, если признать обращение в Конституционный Суд правом судов, то законы, в отношении которых возникает сомнение в их конституционности, не лишаются юридической силы, они могут применяться в другом деле, должны исполняться гражданами, организациями, органами власти. Может возникнуть парадоксальная ситуация, когда в одном случае акт не будет применен судом, а в другом деле будет применен как законный, что прежде всего отразится на правах и интересах граждан, будет подрывать существующий правопорядок.

<*> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1.
<**> Жуйков В.М. Правовые критерии разграничения предметной компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ // Юридический мир. 1997. N 11. С. 23 - 32.

В связи с этим более верной представляется позиция, нашедшая отражение в п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" <*>, обязывающая суды общей юрисдикции в случае, если они придут к выводу о несоответствии закона субъекта Российской Федерации Конституции, обратиться в Конституционный Суд.

<*> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

Обязанность обратиться с запросом возникает и тогда, когда суд, отказавшись от применения неконституционного, по его мнению, закона, разрешит дело на основе норм Конституции.

Последствием признания нормативного правового акта субъекта или его отдельных положений неконституционными является утрата ими юридической силы. Как правило, акты утрачивают силу с момента оглашения решения. В то же время Конституционный Суд в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 75 Закона о Конституционном Суде в своем решении определяет порядок вступления решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования. Исходя из этого Конституционный Суд в исключительных случаях, когда признание нормативного акта утратившим силу затрагивает права и свободы граждан, может отложить исполнение своего решения; но это не означает, что нормативный правовой акт или его отдельные положения признаются не соответствующими Конституции на будущее. Они признаются таковыми в момент вынесения решения. Конституционный Суд устанавливает срок приведения неконституционного акта в соответствие с Конституцией, а в случае если акт не будет приведен в соответствие, срок утраты им силы. В частности, в п. 9 мотивировочной части Постановления от 30 января 2001 г. N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также ряда законов субъектов Российской Федерации Конституционный Суд установил, что налог с продаж, введенный на основании федерального закона законами субъектов Российской Федерации, является источником доходной части бюджетов субъектов и местных бюджетов <*>. Немедленное признание оспариваемых положений утратившими силу может повлечь неисполнение указанных бюджетов и привести к нарушению прав и свобод граждан. В связи с этим Конституционный Суд постановил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельные положения Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также ряда законов субъектов Российской Федерации, но в то же время установил, что указанные положения должны быть приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и, во всяком случае, утратят силу не позднее 1 января 2002 года.

<*> СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 701.

В случае признания акта неконституционным и утраты им юридической силы отмены акта со стороны органа или должностного лица, его принявшего, не требуется. Более того, решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами или должностными лицами, в том числе судами.

Однако решение Конституционного Суда является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на неконституционном акте либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения неконституционных нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. В связи с указанным выше Постановлением Конституционного Суда от 30 января 2001 г. N 2-П возник вопрос, можно ли оспаривать законы субъектов Федерации на предмет их соответствия п. 3 ст. 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", признанного неконституционным, однако не утратившим силу. С одной стороны, в случае возникновения спора о соответствии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Закону Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" суд общей юрисдикции в соответствии с Законом о Конституционном Суде не может выносить решение на основании неконституционного закона. Он должен отказать в принятии искового заявления либо прекратить производство по делу. В то же время данный Федеральный закон не утратил силу, и, если нормативный правовой акт субъекта ему противоречит, он может быть проверен на соответствие Федеральному закону до утраты им юридической силы. Такая позиция была выражена Верховным Судом Российской Федерации в определении от 1 июня 2001 г. по делу по жалобе гражданина о признании несоответствующим федеральному законодательству Закона города Москвы "О налоге с продаж". Представляется, что эта позиция не соответствует Закону о Конституционном Суде. В то же время она не лишена определенной логики. Однако ее правовое оформление требует внесения изменений в Закон о Конституционном Суде.

Правоприменительные акты, включая решения судов, основанные на неконституционном акте, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

К сожалению, в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации такого основания для пересмотра решения, как признание неконституционным закона, примененного в конкретном деле, нет. Следовательно, при вынесении решения о пересмотре дела суд должен ссылаться на нормы Закона о Конституционном Суде, к примеру, п. 2 ст. 100. Целесообразно внести дополнения в процессуальное законодательство, поскольку именно процессуальные кодексы регулируют отношения в области осуществления правосудия.

Важно подчеркнуть, что Конституционный Суд не является по отношению к иным судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Он самостоятелен и не подменяет другие суды. В свою очередь, последние также не должны рассматривать вопросы, отнесенные к компетенции Конституционного Суда.

Право оспаривать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в судах общей юрисдикции в соответствии с законодательством Российской Федерации принадлежит гражданам, организациям, прокурорам, органам государственной власти, органам местного самоуправления.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации подсудны судам субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" изложил свою позицию по вопросам полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов в области рассмотрения вопросов оспаривания нормативных правовых актов, а также разграничения компетенции между этими судами и Конституционным Судом. Данное Постановление только усилило неопределенность в решении указанных вопросов и в определенной мере ограничило полномочия судов.

Конституционный Суд, давая толкование ст. ст. 125, 126, 127 Конституции в указанном Постановлении, исключил возможность осуществления судами общей юрисдикции вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия нормативных правовых актов, перечисленных в п. п. "а", "б" ч. 2 ст. 125 Конституции, в том числе нормативных правовых актов субъектов, иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции, до принятия федерального конституционного закона, в котором будут закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел и другие вопросы. Только с появлением такого закона суды будут наделены правом признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На основании Постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П суды заняли двойственную позицию: в одних случаях они отказывали в принятии заявления или прекращали производство по делу, в других - рассматривали такие споры. В частности, Московский городской суд отклонил ходатайство представителей правительства Москвы по делу по жалобе на Постановление правительства Москвы от 11 ноября 1997 г. N 797 "Об изменении порядка регистрации акционерных обществ в г. Москве" о прекращении производства по делу в соответствии с Постановлением от 16 июня 1998 г. N 19-П. В апреле 1999 года Верховный Суд со ссылкой на данное Постановление отменил решение Московского городского суда и прекратил производство по делу.

Пытаясь смягчить позицию, нашедшую отражение в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П, Конституционный Суд в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П установил, что полномочие судов общей юрисдикции по проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, если оно основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции Российской Федерации, не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует соответствующий федеральный конституционный закон. Следовательно, Постановлением подтверждается право судов общей юрисдикции рассматривать дела о соответствии законов субъектов федеральным законам в порядке нормоконтроля по заявлению прокуроров.

Однако Конституционный Суд полагает, что утрата законом субъекта Российской Федерации юридической силы возможна только в результате признания его неконституционным. Такое решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, отмена закона принявшим его органом не требуется, так как этот закон считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда. Признать закон субъекта противоречащим федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу суд общей юрисдикции не может.

В конечном итоге Конституционный Суд постановил, что суды общей юрисдикции вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Различия же между понятиями недействительный и недействующий, юридические последствия признания актов таковыми объясняются различиями между несоответствием Конституции Российской Федерации и несоответствием федеральному закону. Представляется, что такое обоснование различий терминов носит надуманный характер. Конституционный Суд внес путаницу в использование таких терминов, как "отмена", "признание недействительным, недействующим", "утрата юридической силы".

Можно согласиться с Особым мнением судьи Конституционного Суда Г.А. Жилина по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", указывавшего, что "сохранение юридической силы закона субъекта Российской Федерации, признанного вступившим в законную силу решением суда противоречащим федеральному закону, не соответствует не только названной главной конституционной цели правосудия, но и целям охраны государственных и общественных интересов, укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, формирования уважительного отношения к праву и суду". Он полагает, что понятия "недействительный" и "недействующий" выражают одно и то же явление при его рассмотрении в процессуально-правовом и материально-правовом аспектах. Признанием акта недействующим устанавливаются последствия вступления в законную силу решения суда о признании нормативного акта незаконным. Понятие недействительности нормативных актов характеризует материально-правовые последствия вступления решения суда в законную силу для защиты субъективных прав, нарушенных актом.

Кроме этого, Конституционный Суд Российской Федерации установил в резолютивной части Постановления от 11 апреля 2000 г. N 6-П право уполномоченных субъектов на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о подтверждении конституционности закона субъекта Российской Федерации, признанного противоречащим федеральному закону, возложив на себя функции дополнительной инстанции по проверке вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции, что не соответствует статьям 125, 126 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 4, 5, 19 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статьям 1, 3, 36 Закона о Конституционном Суде.

Поскольку в Постановлении Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г. N 6-П речь идет о законах, остается нерешенным вопрос о полномочиях судов общей юрисдикции в отношении иных нормативных правовых актов субъектов. Представляется, что указанные положения Постановления необходимо распространить и на иные нормативные правовые акты субъектов.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.

Порядок обжалования гражданами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации регулируется Гражданским процессуальным кодексом РСФСР (далее - ГПК РСФСР), Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>.

<*> Российская газета. 1993. N 89.

Право граждан на обращение в суд ограничено определенными рамками. Раньше граждане не имели право оспаривать акты вне связи с нарушением их прав и свобод. Федеральным законом от 7 августа 2000 г. N 120-ФЗ были внесены изменения в ГПК РСФСР, в частности, было установлено, что в случаях, предусмотренных законом, граждане вправе обратиться в суд с иском в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе или в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц. Такое право принадлежит также государственным органам, органам местного самоуправления, организациям. По-прежнему граждане могут обжаловать акты в связи с нарушениями прав и свобод, но уже не только в отношении себя или конкретных лиц, но и в отношении неопределенного круга лиц, что предоставляет широкие возможности в отношении оспаривания нормативных актов субъектов Российской Федерации, поскольку несоответствие этих актов федеральному законодательству, как правило, влечет нарушение прав и свобод граждан. Как отметил судья Конституционного Суда Н.В. Витрук в Особом мнении к Постановлению Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П, при решении вопросов о полномочиях судов общей юрисдикции по проверке законности нормативных актов в порядке нормоконтроля должны быть применены конституционные положения о праве граждан на судебную защиту. "Не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта".

Предметом жалобы гражданина в соответствии со ст. 239.2 ГПК РСФСР могут быть нормативные правовые акты субъектов, в результате издания которых нарушены права или свободы гражданина; созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Жители г. Москвы обратились в Московский городской суд с жалобой о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению ряда статей Закона г. Москвы "О районной Управе в городе Москве", обосновывая свое обращение в суд тем, что данным Законом нарушается их право, а также право всех жителей Москвы на осуществление местного самоуправления. Мосгорсуд удовлетворил жалобу и признал оспариваемые положения Закона города Москвы противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению.

Не могут быть предметом рассмотрения судами общей юрисдикции нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а также акты, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

В ГПК РСФСР не установлено право судов отменять соответствующее решение органа государственной власти или должностного лица. Если суд признает жалобу обоснованной, он признает нормативный акт или его часть незаконными и принимает решение об обязанности государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. В соответствии с ч. 3 ст. 239.8 ГПК с момента вступления в законную силу решения суда о признании акта или его части незаконными этот акт или его часть считаются недействующими. Обязанность изменить или отменить нормативный акт возлагается на орган, принявший акт. Кроме этого, в соответствии со ст. 7 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в случае установления обоснованности жалобы суд определяет ответственность государственного органа, должностного лица, государственного служащего за действия, приведшие к нарушению прав и свобод.

К моменту вынесения решения судом о незаконности нормативного правового акта субъекта этим актом могли бы быть нарушены права широкого круга лиц, в соответствии с ним были изданы правоприменительные акты. Поэтому является необходимым в решении определить порядок его исполнения, действия государственных органов для устранения негативных последствий. Как правило, в решениях, касающихся нормативных правовых актов субъектов, особенно законов, устанавливается лишь их несоответствие федеральному законодательству.

Орган государственной власти обязан исполнить решение суда, в том числе отменить незаконный акт и сообщить об этом суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения возможно привлечение государственного служащего к уголовной ответственности в соответствии со статьей 315 УК РФ. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> установлена возможность роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта и отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта в случае невыполнения решения суда в установленном порядке и в срок.

<*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

К субъектам, имеющим право оспаривать в судах правовые акты органов государственной власти, относится прокурор. Прокурор может подавать заявление о признании противоречащими закону правовых актов, носящих нормативный характер, а также жалобу в интересах конкретного лица на действия органов государственной власти и должностных лиц, если этими действиями нарушаются права и свободы. К примеру, прокурор города Москвы обратился в Московский городской суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащем применению Закона города Москвы "О финансовых ресурсах района в городе Москве" в порядке ст. 41 ГПК РСФСР и п. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", закрепляющих право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц. Решением Мосгорсуда от 27 апреля 2001 г. заявление было удовлетворено. Определением Верховного Суда от 29 июня 2001 г. решение было оставлено в силе.

В конечном итоге хотелось бы отметить, что существующий порядок оспаривания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации несовершенен. Требуется детальная проработка и закрепление в законодательстве эффективного механизма защиты прав граждан и организаций не только путем непосредственного обращения в суд с жалобой, но и путем оспаривания уполномоченными субъектами незаконных нормативных правовых актов. Для этого необходимо законодательно разграничить полномочия Конституционного Суда и судов общей юрисдикции, принять федеральный конституционный закон, который позволит судам общей юрисдикции признавать нормативные правовые акты субъектов незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу, внести изменения в процессуальное законодательство, упорядочив процедуру оспаривания нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции, рассмотрения судом таких дел, последствия признания нормативных правовых актов незаконными.