Парламентское право и парламентские процедуры. Парламентские процедуры в Российской Федерации:Вопросы теории и практики Рязанцев Иван Николаевич

01.06.2020 Материнский капитал

Главная задача парламента - принятие законов. Законодательный процесс занимает более половины времени работы парламента, он тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов. Законодательный процесс в России реализуется на двух уровнях осуществления публичной власти - федеральном и региональном.

Законодательный процесс нельзя рассматривать как техническую совокупность стадий. Важно понимать, что законодательная деятельность есть юридическая модель регламентированной деятельности участников законодательного процесса, которая обусловлена политическими, социально-экономическими и иными потребностями общества и не может осуществляться в отрыве от динамики общественных процессов .

Поэтому в литературе справедливо обращается внимание на качественные характеристики законотворческого процесса: концепция, стиль, доступность, четкая структура и место законопроекта в системе правовых актов и др. .

В самом общем виде законодательный процесс можно определить как урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» используется термин «законотворческий процесс». В литературе зачастую категории законотворческого и законодательного процесса отождествляются, поскольку они обе, по сути, представляют собой осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов по разработке и принятию законов.

Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования . Поэтому его следует рассматривать как более широкое понятие, т. к., во-первых, он не полностью формализован, и, во-вторых, его начальный этап - выявление потребности принятия закона и законодательная идея - не ограничен по времени и по кругу лиц. Между тем законодательный процесс предельно формализован и начинается с внесения законодательной инициативы в компетентный орган. Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса, который обширнее, как по времени, так и по содержанию, потому они не могут отождествляться . Неразведение этих категорий ведет к их смешению и нечеткости выстраивания стадий законодательного процесса. Поэтому стадию разработки законопроекта следует выделять в рамках законотворческого, а не законодательного процесса, как делают некоторые авторы .

Таким образом, исходным началом законодательного процесса выступает законотворческий процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене законов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.

В литературе выделяют множество стадий законодательного процесса. Представим следующую последовательность стадий федерального законодательного процесса:

  • 1) законодательная инициатива субъектом права законодательной инициативы;
  • 2) предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;
  • 3) обсуждение и принятие закона Государственной Думой;
  • 4) обсуждение и одобрение закона Советом Федерации;
  • 5) подписание закона главой государства и официальное опубликование закона.

В некоторых случаях возникают и образуются дополнительные стадии, поэтому подчеркнем, что данная последовательность носит общий характер и условна. Вряд ли можно принять подход, при котором разработка и реализация закона рассматриваются как начальная и конечная стадии законодательного процесса . Как уже отмечалось, о них можно вести речь только в рамках законотворческого процесса.

Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - это конституционное правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в парламент. По сути, она сведена к внесению законопроекта на рассмотрение Государственной Думой .

Согласно ст. 104 федеральной Конституции, право законодательной инициативы принадлежит главе государства, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Го- сударственной Думы, Правительству РФ , законодательным органам субъектов России. По вопросам ведения Конституционного Суда России, Верховного Суда России это право принадлежит и этим органам.

Тем самым, Конституция РФ разграничивает субъектов права законодательной инициативы на две группы. В первую входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками (общие субъекты). Вторую группу составляют субъекты, пользующиеся правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения (специализированные субъекты).

Вместе с тем в ст. 134 Конституции РФ перечислены субъекты конституционной инициативы, круг которых несколько иной (нет высших судов, имеются группы депутатов), что относится к процедуре изменения Конституции РФ и не относится исключительно к законодательной процедуре.

Институт законодательной инициативы, в принципе, неплохо изучен в конституционном праве и выделяется особой сложностью.

Действующая Конституция РФ 1993 года не внесла революционных изменений в реализацию права законодательной инициативы, правда несколько сузила круг субъектов законодательной инициативы по сравнению с прежней Конституцией РСФСР 1978 года. Из круга субъектов этого права теперь выведены комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокурор России, общероссийские общественные организации. Что касается последних, то, действительно, с учетом активности политических партий в парламенте будет разумным наделить общероссийские объединения правом представлять законопроекты в профильные комитеты Государственной Думы, что в некоторой мере расширит диапазон участия общественных формирований в законодательном процессе. Возможно, есть смысл подумать и о включении в законодательный процесс объединений профессиональных юристов, Общественной палаты . Также к числу субъектов законодательной инициативы логично было бы отнести Генерального прокурора РФ и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Законопроекты по действующей Конституции РФ вносятся в Государственную Думу, в то время как за рубежом законопроекты могут вноситься в обе палаты парламента (США, Франция, Италия). Между тем, в дореволюционной России в соответствии с Основными законами 1906 года законодательные инициативы могли поступать как в Государственный Совет, так и в Государственную Думу. Непоследовательностью отличался законодательный процесс и в Верховном Совете РСФСР. Теперь же стадии законодательного процесса отличаются последовательностью, а центром законодательной инициативы является Государственная Дума.

Процедура законодательной инициативы является строго формализованной и урегулированным нормами конституционного права этапом законодательного процесса. Поэтому фаза, связанная с подготовкой проекта закона, предшествующая этапу законодательной инициативы, остается за рамками законодательного процесса, но входит в категорию правотворческого процесса. Эта фаза подготовки закона, как правило, не регулируется правовыми актами.

Однако в литературе предлагается включение в законотворческий процесс идеи законопроекта в качестве начальной стадии законодательной процедуры, представляющей собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости принятия новых или изменения действующих правовых норм. Действительно, такой подход позволит повысить качество вносимых законодательных инициатив, рассмотрение которых занимает весьма много времени парламентариев, тем самым оптимизирует и упорядочит законодательный процесс 1 . Однако такой этап минимально формально регламентирован и фактически предшествует внесению законодательной инициативы. Следовательно, важно определить - кем, в каком порядке и в какой форме будет рассмотрена идея законопроекта, как следует оформить решение о принципиальном ее одобрении или отсечении.

Можно считать исключительной для российского законодательства ситуацию, связанную с проектом, выдвинутым в порядке народной инициативы, то есть законопроектом, подготовленным гражданами. В отличие от ряда зарубежных стран, такая возможность для граждан России юридически не закреплена. Однако это не означает, что граждане не могут этого делать на практике, исходя из их конституционного права на участие в управлении делами государства и права на обращение в государственные органы. Никто не лишен права на обращение в парламент, в том числе и с законодательными предложениями. В данном случае вопрос о допустимости такой законодательной инициативы парламент будет решать самостоятельно. Хотя, вероятно, инициаторам будет предложено внести такой законопроект через народных представителей, то есть депутатов. Формально отказ правомерен, но если вдуматься, можно прийти и к положительному варианту решения, так как Конституция РФ и не запрещает такой вид обращения в российский парламент. А все, что не запрещено законом человеку, дозволено. Потому актуальны предложения ученых о праве народной правотворческой инициативы, которая действует на местном уровне и внедрена в ряде субъектов РФ .

Необходимо также вспомнить о влиянии лоббирования на законодательный процесс на стадии, связанной с осуществлением законодательной инициативы. Результативность лоббирования групповых интересов представителей бизнеса, организаций, объединений и отдельных граждан зависит как от первоначальных методов воздействия на органы государственной власти (в том числе и в виде законодательных предложений), так и от возможностей проследить и отрегулировать возникающие противодействия вплоть до момента принятия окончательного решения. Зачастую лоббисты представляют готовые законопроекты с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения законопроекта по ступеням законодательного процесса.

Интересно и то, что отстаиванием общественных интересов озабочены сами граждане. Больше всего общественных вопросов поднимают пенсионеры. Велика доля обращений в парламент по проблемам социальной сферы, обеспечения конституционных права, общественного порядка и управления".

Поэтому важно обратить внимание на предложение Президента РФ в Послании Федеральному Собранию РФ предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей негосударственных формирований, Общественной палаты. Президент РФ полагает полезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы - свободы человека, вопросы здоровья и вопросы собственности .

Сказанное подчеркивает существенную роль данной стадии в законодательном процессе, причем интересен этап законотворчества до законодательной инициативы, и он нуждается в отдельном исследовании.

Таким образом, под правом законодательной инициативы можно определить конституционное правомочие определенных в Конституции РФ субъектов - органов и должностных лиц - по внесению законопроекта в палату парламента (Государственную Думу) с целью принятия его парламентом в порядке последовательной процедуры по стадиям законодательного процесса. По существу, речь идет о правовом последствии, знаменующем начало законодательного процесса.

Между тем, составить и направить законопроект в парламент может любое физическое и юридическое лицо, что не влечет обязанности парламентом рассматривать такой проект. Парламент обязан рассматривать только те законопроекты, которые внесены уполномоченными на то органами и лицами. Поэтому справедливо подчеркивает В.Е. Чиркин, что законодательная инициатива - двухсоставное понятие; это не только правомочие внести законопроект компетентным субъектом, но конституционная обязанность парламента рассмотреть такой законопроект . Другой вопрос, что парламент может его отклонить, изменить, но в любом случае он обязан реагировать на внесение законопроекта субъектом законодательной инициативы.

Процедура реализации права законодательной инициативы выглядит следующим образом.

Субъект права законодательной инициативы вносит в аппарат Государственной Думы законопроект, где осуществляется его регистрация. Регистрацию осуществляет Управление документационного обеспечения, и именно с этого момента начинается реализация данной стадии. Именно с момента регистрации в указанном подразделении аппарата Думы берет начало эта стадия, что еще не означает ее прохождения. Все, что предшествует этому, укладывается в рамки законотворческого, но не законодательного процесса. Если законопроект непосредственно внесен в профильный комитет, комиссию на рассмотрение, это не означает внесение законодательной инициативы. Требуется обязательная регистрация законопроекта в Аппарате и представление его Председателю палаты.

Затем законопроект направляется в Совет Государственной Думы. В случае, если законопроект затрагивает финансовые обязательства или вводит или отменяет налоги, предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Совет Государственной Думы направляет законопроект в Правительство, которое в течение 30 дней готовит по нему заключение (ст. 104 Конституции РФ).

Согласно Регламенту Государственной Думы 1 в текст законопроекта необходимо включать следующие положения:

  • о сроке и порядке вступления в силу предлагаемого закона;
  • о признании утратившими силу или об изменении ранее принятых законов или других правовых актов в связи с принятием закона.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектов права законодательной инициативы должны быть представлены:

  • - пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта;
  • - текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;
  • - перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению или признанию утратившими силу в связи с принятием данного закона;
  • - финансово-экономическое обоснование (при необходимости материальных затрат для реализации законопроекта);
  • - заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 федеральной Конституции).

В таких случаях (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ) Правительство становится участником процесса реализации законодательной инициативы в силу прямого указания Конституции РФ. Поэтому при отсутствии такого заключения Правительства РФ в указанных случаях такая инициатива не может рассматриваться как законодательная. Причем, как определил Конституционный Суд РФ, отрицательное заключение Правительства РФ не блокирует законодательную инициативу и не препятствует внесению законопроекта в Государственную

При внесении законопроекта коллегиальным органом представляется решение данного органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Согласно ст. 107 и 108 Регламента Государственной Думы спикер палаты направляет зарегистрированный законопроект в профильный комитет, который определяет его соответствие требованиям Конституции РФ и Регламента палаты.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующие решения:

  • - назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее - ответственный комитет);
  • - включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;
  • - направить законопроект в комитеты, комиссии, депутатские объединения, и федеральные органы государственной власти (Президенту, Совету Федерации, членам СФ, высшим судам по вопросам их ведения) для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

В случае, если, по мнению комитета, законопроект не соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта инициатору, и такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу, что и подтвердил Конституционный Суд РФ .

Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе.

В случае отсутствия явных нарушений и соблюдении вышеупомянутых требований, предъявляемых к законопроектам, Совет Государственной Думы направляет законопроект в ответственный комитет палаты.

Если законопроект направлен в несколько комитетов для подготовки, то Совет Государственной Думы один из них назначает ответственным. С учетом предложений последнего Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению.

Необходимость законодательного закрепления процедуры участия субъектов Российской Федерации в разработке и принятии федерального закона по вопросам совместного ведения в научной литературе обосновывалась в течение продолжительного времени. Авторами проводились различные доводы и аргументы в обоснование необходимости урегулирования законом такой процедуры. И законодатель среагировал на данный пробел в законодательстве, пусть и несколько несвоевременно. Первоначально в ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (Федеральный закон от 24 июня 1999 года - утратил силу) а затем в ст.

26.4 Федерального закона от 06 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , введено, как отмечалось, обязательное согласование проектов таких федеральных законов с субъектами Российской Федерации, закреплена процедура участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе по предметам совместного ведения.

Важно обратить внимание на позиции Конституционного Суда РФ, который, как уже отмечалось, определил, что Конституция не предусматривает обязательного направления законопроектов по предметам совместного ведения субъектам РФ, но такую процедуру вправе предусмотреть Государственная Дума", что и было выполнено в обновленном Регламенте палаты. Впоследствии Суд сформулировал вывод о том, что предусмотренная законом процедура согласования не предполагает обязательного получения одобрения законопроекта субъектами Российской Федерации и не обязывает федеральный парламент удовлетворить требования субъектов Российской Федерации. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом федерального законодательного процесса, а отступление от них не может служить основанием для признания федерального закона неконституционным по порядку принятия .

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе.

Это рассмотрение осуществляется в трех чтениях , если Дума не примет иного решения в отношении конкретного законопроекта в соответствии с действующим законодательством.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения на заседании палаты.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его общая концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции России, его актуальность, целесообразность и практическая значимость.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного комитета. Затем заслушиваются предложения и замечания депутатов и депутатских групп, а также иных лиц, приглашенных на заседание для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может:

  • - принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;
  • - принять закон;
  • - отклонить законопроект.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (ч. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы) .

При отклонении законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Если законопроект принят в первом чтении, то альтернативные законопроекты к рассмотрению палатой не принимаются. Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно с использованием рейтингового голосования . Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. В случае, если ни один из законопроектов не набрал достаточного числа голосов, на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его на второе чтение.

Решение о принятии законопроекта в первом чтении требует простого большинства от общего числа членов палаты.

Государственная Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении. Этот срок не может быть менее 15 дней, а по законопроектам по предметам совместного ведения - менее 30 дней.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки. Подготавливая законопроект ко второму чтению, комитет представляет таблицы с рекомендуемыми им к одобрению и отклонению поправками. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта 1 и подготавливает заключение.

Законопроект вместе со всеми необходимыми материалами (таблицами, заключениями) рассылается Президенту России, в Совет Федерации, в Правительство, субъекту законодательной инициативы и депутатам Государственной Думы не позднее чем за 15 дней до рассмотрения его Государственной Думой.

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта во второе чтение и определяет докладчика ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта выступает докладчик от ответственного комитета, сообщая итоги рассмотрения законопроекта в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем предоставляется слово приглашенным лицам. Если у фракций и депутатов имеются возражения, председатель предоставляет слово их представителям для краткого изложения замечаний.

Первоначально председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок при отсутствии возражений, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если имеются возражения, то сначала принимаются поправки, не вызывающие возражений, а затем на голосование отдельно ставится каждая из поправок, встретивших возражения.

Далее Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Затем на голосование выносятся поправки, причем отдельно каждая, по которым комитет не принял решения. По окончании согласования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. При отсутствии кворума законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

При повторном отклонении законопроекта во втором чтении закон снимается с дальнейшего рассмотрения, по решению палаты он может быть возвращен к процедуре первого чтения.

После принятия законопроекта во втором чтении последний направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий и редакционной правки. Если правовая и лингвистическая экспертиза проведены, законопроект может быть принят в третьем чтении в тот же день.

Завершает данную стадию принятие закона в третьем чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению. В исключительных случаях возможно возвращение к процедуре второго чтения.

Федеральные законы принимаются простым большинством голосов депутатов, а Федеральные конституционные законы и Законы РФ о поправках к Конституции РФ - квалифицированным (2/3 Государственной Думы и 3/4 Совета Федерации). Конституционный Суд РФ определил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как конституционно установленное от численности каждой из палат, а голосование и подсчет голосов проводится во всех случаях раздельно по палатам (ст. 107, 135 Конституции РФ) . Суд исходил из того, что акты парламента должны выражать волю большинства в обществе, а не парламентского большинства, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не должно отражаться на итогах голосования.

Данное решение Суда вызвало много критики, двое конституционных судей выразили особое мнение. Конституционный Суд не восприняли Постановление Съезда народных депутатов от 30 сентября 1991 года, в котором употребленный термин был истолкован как «количество избранных народных депутатов» .

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если закон не подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой в соответствии со ст. 106, 108 Конституции РФ и в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение 5 дней данный закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту России для подписания и обнародования. Единственный случай, когда законопроект направляется Председателем Государственной Думы, минуя Совет Федерации напрямую Президенту РФ - это при преодолении несогласия сенаторов.

Четвертая стадия - рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если Федеральный закон принят по предметам совместного ведения, в Совет Федерации направляется информация о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по этому федеральному закону.

Поступивший федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем членам Совета Федерации.

В соответствии со ст. 106 федеральной Конституции ряд законов подлежат обязательному рассмотрению верхней палатой. Это федеральные законы по вопросам:

  • федерального бюджета;
  • федеральных налогов и сборов;
  • финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
  • ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
  • статуса и защиты государственной границы РФ;
  • войны и мира.

Обязательному рассмотрению также подлежат все федеральные конституционные законы, Законы РФ о поправках к Конституции РФ, и федеральные законы, отклоненные Президентом РФ (ст. 108 Конституции РФ).

Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, и который исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации.

Обязательные законы находятся в верхней палате парламента до вынесения окончательного решения палатой, даже если нарушен 14-дневный срок. В Постановлении Конституционного Суда РФ подтверждена необходимость обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона в течение 14 дней и «обязательный» федеральный закон, нерассмотренный в течение 14 дней, квалифицирован Конституционным Судом как не одобренный верхней палатой парламента . Вместе с тем Суд отметил, что такое толкование Конституции РФ не распространяется на федеральные законы, помимо указанных в ст. 106 Конституции РФ, признанных самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению.

После поступления федерального закона в Совет Федерации спикер палаты определяет ответственный комитет.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации для подготовки заключения, то каждый комитет (комиссия) представляет свое заключение в ответственный комитет Совета Федерации.

Предварительное рассмотрение комитетом, комиссией Совета Федерации принятого Государственной Думой федерального закона происходит открыто. Комитет, комиссия может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

Согласно ст. 106 Регламента Совета Федерации , ответственный комитет дает оценку рассматриваемого федерального закона, формулирует и направляет спикеру палаты одно из следующих решений:

  • 1) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
  • 2) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет, комиссия палаты считает необходимым его отклонить.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета. Затем предоставляется слово содокладчикам, представителям Президента РФ и Правительства РФ. После выступления последнего Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации.

Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае же переноса рассмотрение «обязательного» закона должно быть завершено на следующем заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона.

Что касается «необязательных» федеральных законов, то согласно ст. 108 Регламента палаты председательствующий вправе внести предложение не рассматривать указанный федеральный закон, и при полном отсутствии возражений сенаторов такой закон считается одобренным Советом Федерации по истечении 14-дневного срока.

По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет или отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Федеральный закон принимается простым большинством, Федеральный конституционный закон и Закон РФ о поправках к Конституции РФ - квалифицированным не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Конституционный Суд подтвердил возможность одобрения «необязательных» федеральных законов верхней палатой, как в активной форме - путем голосования, так и в пассивной - без рассмотрения палатой, если такой Федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации в 14-дневный срок. В этом же решении Суд подчеркнул, что в любом случае закон направляется главе государства Советом Федерации, за исключением случая, предусмотренного ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, как упоминалось, при преодолении несогласия Совета Федерации Государственной Думой.

В соответствии со ст. 109 Регламента в постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона могут содержаться:

  • 1) предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой;
  • 2) поручение ответственному комитету Совета Федерации и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государственную Думу поправки к федеральному закону, отклоненному Советом Федерации.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона с указанием разногласий направляется в Государственную Думу. Постановление об одобрении закона в 5-дневный срок направляется спикером верхней палаты главе государства для подписания и обнародования закона.

В литературе выделяют особую стадию - преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой по отклоненному Советом Федерации закону. Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет, который может рекомендовать Думе:

  • - создать согласительную комиссию для преодоления разногласий;
  • - принять федеральный закон в ранее принятой редакции;
  • - снять федеральный закон с повторного рассмотрения палатой.

При образовании на паритетной основе согласительной комиссии ставится цель выработать единый текст закона. Итогами работы комиссии являются протокол и сопоставительная таблица статей закона.

Для преодоления несогласия верхней палаты Государственная Дума должна принять закон квалифицированным большинством в 2/3 голосов, который в течение 5 дней направляется Президенту РФ для промульгации.

  • " Ивлев Г.П. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности /Г.П. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. - М., 2008. - С. 18-20.
  • Ивлев Г.П. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности:монография / Г.П. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. - М., 2008. - С. 20-21.
  • " Там же.
  • Значимость первой стадии законодательного процесса обусловлена особым научным вниманием в литературе. Лебедев В.А. Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса в РФ / В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман.- Челябинск, 2010.
  • В ряде зарубежных стран Правительство является основным источникомзаконодательной инициативы, внося от 90 до 100% инициатив с «коэффициентом выхода» 85-90%. В России доля законодательных инициатив Правительства около 23% с коэффициентом около 30% соответственно. Гребенников В.В. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики / В.В.Гребенников // Государство и право. 1998. - №9. - С. 94-95; Лихобабин В.А.Правительство как субъект права законодательной инициативы: российскаямодель и мировой опыт / В.А. Лихобабин // Конституционное и муниципальноеправо. 2005. - №7. - С. 21-23.
  • Чиркин В.Е. Законодательная власть. - М., 2008. - С. 276-277. СЗ РФ. 1995. №13. Ст. 1207.
  • СЗ РФ. 2002. №7. Ст. 635.

Парламентские процедуры – это порядок работы парламента.

Виды парламентских процедур.

  • 1. Сессии парламента – период времени, в течение которого палаты парламентов вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Сложились две разновидности порядка работы парламента:
    • сессионный, когда парламент созывается (собирается) в определенный промежуток времени, который может быть либо прямо указан в основном законе (очередные или ординарные сессии), либо определяться в зависимости от необходимости (внеочередные или экстраординарные сессии), – Франция, Австрия, Великобритания, Япония;
    • постоянный, когда парламент самостоятельно принимает решения о перерывах и каникулах в своей деятельности (Словакия).

В межсессионный период действуют два принципа:

  • дисконтинуитета (означает, что все дела, нс получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием и на следующей сессии те же вопросы могут рассматриваться с самого начала, – США, Великобритания);
  • континуитета (прохождение законопроекта не прекращается с закрытием сессии палат – Индия, Италия).
  • 2. Пленарные заседания – это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Обычно они являются открытыми, но могут быть и закрытыми (при рассмотрении вопросов, затрагивающих государственную тайну). Процедуры пленарных заседаний регулируются регламентами. Пленарные заседания делятся на две группы: организационные (проводятся сразу после выборов) и обычные.

Важнейший элемент парламентской процедуры – кворум – установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы (в отдельных случаях) и для принятия решений (как правило). Решение, принятое при отсутствии кворума, недействительно.

Регламенты подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов.

Ораторы записываются заранее. Они не должны отклоняться от обсуждаемого вопроса; обычное время для выступлений – от пяти до 20 минут (реже 50–60).

  • а) открытым (с помощью электронного способа, парламентарии могут встать, разделиться, поднять руки, выражать свое мнение возгласами, криками);
  • б) закрытым, тайным (с помощью бюллетеней).

В наиболее ответственных случаях может применяться поименное голосование.

3. Заседания комитетов и комиссий . Процедура этих заседаний гораздо проще. Она не требует предварительной записи на выступления; выступления носят скорее деловой характер, а не публичный; возможны неоднократные выступления.

Особое значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только возможные позиции и мнение оппозиции по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение.

Важная роль принадлежит комиссиям при осуществлении контрольных функций парламента. Узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей тщательностью и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.

Вспомогательный аппарат парламента. Под вспомогательным аппаратом парламента понимают организацию государственных служащих, которые оказывают научную, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям. Обычно такой аппарат бывает очень многочисленным (в США работу 535 парламентариев обеспечивают 20 тыс. человек).

Вспомогательный аппарат состоит:

  • 1) из вспомогательных служб коллегиальных органов (парламента, палат, комитетов) – административно-технические, исследовательские службы, архивы, библиотеки;
  • 2) личных помощников (референтов), консультантов и секретарей парламентариев.

Органы, учреждения и должностные лица при парламентах:

  • – счетные палаты – контролируют исполнение государственного бюджета;
  • – уполномоченные по правам человека (омбудсмены) – рассматривают жалобы на нарушение конституционных прав.

Понятие и виды парламентских процедур в России.Парламентские процедуры уже подвергались классификации. Так, можно классифицировать парламентские процедуры в зависимости от вопросов, по которым парламент уполномочен принимать решения.

Таким образом, представляется, что можно выделить две группы парламентских процедур:

а) осуществление полномочий парламента как представительного и законодательного

органа, а именно процедуры, используемые:

при представительстве нации;

при политическом волеобразовании;

при законотворчестве;

при взаимоотношениях с органами государственной власти федерального и регионального

при решении вопросов, касающихся формирования иных органов государства;

при выполнении контрольных функций;

при решении вопросов, касающихся общественно-экономического устройства и финансов,

безопасности и обороны государства, правового статуса граждан, их организаций и объединений,

внешних сношений;

б) менее многочисленная, но весьма важная группа парламентских процедур, поскольку именно с использованием этих процедур парламент осуществляет все свои полномочия, - процедура, используемая при решении вопросов, касающихся формирования собственной организации и деятельности.

В свою очередь, законодательные функции могут быть подразделены по различным основаниям. Этими же основаниями можно воспользоваться для классификации парламентских процедур осуществления парламентских полномочий. Например, некоторые авторы выделяют два вида законодательных функций в зависимости от предмета регулирования:

а) законодательная деятельность Федерального Собрания в области государственного, гражданского и уголовного права и международных отношений (законодательное регулирование федерализма и местного самоуправления, законодательство в области национальных отношений, регулирование государственного строительства, права человека и гражданское общество, законодательство в области безопасности и международных отношений, регулирование гражданских отношений);

б) законодательные механизмы формирования социально-экономической политики (механизмы государственного регулирования экономики, государственный протекционизм на отечественных рынках, развитие предпринимательства и формирование нового хозяйственного устройства, законодательное регулирование социальной сферы).

Возможно подразделение законодательных функций палат парламентов по объекту принятия:

конституции;

конституционных законов;

органических законов;

текущих законов;

подзаконных актов.

Последние могут быть подразделены на процедуры принятия регламента высшего представительного органа, постановлений (резолюций), издания деклараций, обращений и т.д.

Для России на федеральном уровне при помощи упомянутой классификации можно выделить следующие парламентские процедуры принятия:

поправок, вносимых в Конституцию РФ;

федеральных конституционных законов;

федеральных законов;

актов палат Федерального Собрания РФ.

На уровне субъектов РФ возможно выделение следующих парламентских процедур принятия:

конституций (уставов) субъектов РФ;

законов об изменении конституций (уставов) субъектов Федерации;

конституционных законов;

законов субъектов РФ;

подзаконных актов парламентов и их палат.

Один из вариантов классификации законодательных полномочий парламента – полномочия на различных стадиях законодательного процесса. На этом основании правомерно выделение парламентских процедур в законодательном процессе в Российской Федерации на следующих основных и дополнительных стадиях:

а) основные стадии - парламентские процедуры:

на стадии инициирования;

предварительного рассмотрения;

на стадии принятия;

б) дополнительные стадии - парламентские процедуры на стадии:

согласования законопроекта, отклоненного Советом Федерации РФ;

согласования (преодоления вето Президента) Государственной Думы и Совета Федерации

Федерального Собрания РФ законопроекта, отклоненного Президентом РФ;

согласования субъектами РФ закона о поправках в Конституцию РФ.

В работах И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой предлагается классифицировать парламентские процедуры по числу и разнообразию участников:

внутрипарламентские отношения (законодательные, контрольные, организационные);

межинституциональные (Президент - парламент - Правительство - судебная власть);

федеративно-институциональные (Федеральное Собрание - парламентские институты

субъектов Федерации, местное самоуправление);

Процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент - избирательный корпус, электорат)

Применительно к классификации парламентских процедур в России, используя основание, предложенное И.М. Степановым и Т.Я. Хабриевой, по числу и разнообразию участников парламентских процедур выделить:

а) первую группу процедур деятельности только парламента, включая в нее процедуры:

деятельности всего парламента;

деятельности палат парламента (при двухпалатном парламенте);

совместной деятельности палат парламента;

деятельности части парламента (комитетов, комиссий, депутатских групп);

б) вторую группу процедур межинституционального характера, включая в нее процедуры:

совместной деятельности парламента, Президента, Правительства РФ и органов судебной власти;

взаимодействия Федерального Собрания РФ, органов власти субъектов Федерации, местное

самоуправление;

В сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент – избирательный корпус, электорат);

взаимодействия Федерального Собрания РФ с парламентами других стран,

международными организациями;

взаимодействия Федерального Собрания РФ с юридическими лицами - резидентами (СМИ, общественные объединения и т.д.).

На основе формы закрепления предлагается выделить следующие полномочия парламента:

конституционные полномочия (например, утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения; п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции);

законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ Центральной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации");

регламентные полномочия, выраженные в регламентах палат (право парламентского запроса Совета Федерации; ст. 81).

Применительно к классификации парламентских процедур в России, используя основание, предложенное О.Н. Булаковым по форме закрепления, можно выделить два вида парламентских процедур в России:

основные, первичные, т.е. закрепленные в Конституции РФ (заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, Председатели палат, законодательный процесс),

в конституциях (уставах) субъектов РФ;

производные, вторичные, закрепленные в законодательстве и регламентах (депутатские

вопросы и парламентские запросы, круглые столы, деятельность специальных органов и т.д.).

По направлениям деятельности функции парламента подразделяют на две группы - внутригосударственные и внешние государственные функции. При выполнении обеих функций может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и по принятию одноразовых ненормативных актов.


?

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА ПО ДИСЦИПЛИНЕ
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ.

ПАРЛАМЕНТСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………… ………………3
1. Понятие парламентских процедур………………………………………………
Российской Федерации……………………………………………………… …….
1.1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации………………5
1.2. Классификация и виды парламентских процедур…………………………..
в Российской Федерации……………………………………………………… ….10
2. Правовое закрепление парламентских процедур……………………………...
в Российской Федерации.…………………………………………………… …….13
3. Механизм регулирования парламентских процедур ………………………...
в Российской Федерации……………………………………………………… ….
3.1. Реализация первичных парламентских процедур…………………………..18
3.2. Реализация вторичных парламентских процедур…………………………..25
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………… ………………31
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………..32
ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ.

Парламентская процедура является способом реализации деятельности парламента. Без формально определенной, научно-обоснованной процедуры работы законодательного (представительного) органа снижается эффективность его функционирования. Поскольку в рамках проблематики парламентского права поднимается вопрос об эффективности работы парламента, проблемы регулирования процедуры его работы выходят на первый план научного познания.
Новизна порядка формирования федерального парламента, бикамерализм и жесткое конституционное разделение полномочий палат Федерального Собрания при признанной исследователями и практиками необходимости координации их деятельности вызывает необходимость поиска и научного обоснования процедурных институтов деятельности российского парламента.
Объектом исследования выступает парламентская процедура, как комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается в широком смысле как явление, охватывающее всю деятельность парламента. Предмет исследования - парламентская процедура представительных (законодательных) органов государственной власти Российской Федерации. Несмотря на то, что представительные органы местного самоуправления также работают по установленной процедуре, последняя осталась за рамками исследования. Этот сложный может служить объектом самостоятельного научного труда.
Актуальность темы исследования обусловливает цель работы - комплексный анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права с точки зрения ее содержания, функций, правового закрепления и особенностей практической реализации с учетом опыта зарубежных стран; выявление проблем, возникающих при формировании и применении отдельных процедурных институтов, предложение путей решения таких проблем.
Ученые в течение двух веков исследуют вопросы парламентской процедуры. В период бурного развития парламентаризма написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного право в дальнейшем.
Вопросам парламентской процедуры в российской дореволюционной науке конституционного права было посвящено относительно небольшое количество публикаций. Учеными исследовался весь комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Можно указать на работы Б.А. Кистяковского, Г.Ф. Лазаревского, П.Г. Мижуева, К. Н. Соколова, Б. Н. Чичерина, Н. И. Шершеневича.
В советский период развития науки конституционного права «парламент» как самостоятельный научный термин был изъят из обращения. Однако представительная система советского государства, особенности ее функционирования были объектом пристального внимания науки (С.А. Авакьян, А.Г. Барабашев, И.Т. Беспалый, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, К.Ф. Шеремет). Вопросам собственно процедуры организации деятельности советских представительных (законодательных) органов было посвящено относительно небольшое количество публикаций (Е.И. Козлова, Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева, Б.А. Страшун), но по поводу отдельных элементов процедуры были сделаны выводы, активно использующиеся современной наукой конституционного права. В науке советского государственного права началось исследование конституционного процесса в целом и применение норм последнего к деятельности представительных органов власти советского государства (В. О. Лучин).
В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. Появились новые монографические исследования института представительства в России (С.А. Авакьян, И.В. Гранкин, В.Д. Горобец, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева) и за рубежом (А.Д. Керимов, Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский, М.А. Могунова и др.). В развитие теоретических положений о регламенте законодательного (представительного) органа, сформулированных П.П. Гуреевым, В.А. Кряжковым, П.А. Лазаревым, В.Ф. Прозоровым, появились новые публикации И.В. Гранкина, Е.И. Козловой, И.М. Степанова. В связи с перестройкой партийной системы возрос интерес к участию партий в парламентском процессе, чему посвящены работы В.В. Лапаевой, Ю. А. Юдина.
Отдельные вопросы парламентской процедуры затрагивались в трудах о конституционной ответственности как в Российской Федерации, так и за рубежом (Т.Д. Зражевская, В.А. Виноградов, Б. А. Страшун).
Парламентские процедуры придают правовую форму деятельности парламента, обеспечивают выполнение его функций, являются элементом системы «сдержек и противовесов».

1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации, их виды и классификация.

1.1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации.

Любая процедура, как общесоциальное явление представляет собой систему, которая ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для неё общественного отношения.
Характерные черты процедуры как общественного явления, заключаются в следующем:
- Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.
- Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.
- Третья черта процедуры заключается в том, что система общественных отношений составляющих процедуру, направлена на достижение конкретного социального результата, выступающего целью процедуры.
- Процедура иерархически построена. Одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение обеспечивает процесс реализации другого.
В свою очередь юридическая процедура - та, которая относится к законодательству, к правовым актам, то есть процедура, которая помещена в правовую среду. И такая юридическая процедура имеет свои характерные черты.
Во-первых, это особая процедура, которая чётко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах.
Во-вторых, она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности.
В-третьих, главной целью правовой процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения.
Парламентская процедура является разновидностью юридической процедуры так, как характерные черты юридической процедуры присущи и парламентской процедуре. Только реализуется такая процедура в рамках деятельности законодательного органа (парламента), исходя из прав, которыми этот законодательный орган наделён.
Например, Государственная Дума Российской Федерации имеет право: давать согласие Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решать вопрос о доверии правительству; объявлять амнистию; выдвигать обвинение против Президента Российской Федерации; назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека. А так же принимать федеральные законы, по вопросам: федерального бюджета; налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. Все эти права зафиксированы Конституцией Российской Федерации (ст.103,106.).
Выражаются эти права по средствам парламентских процедур, а правила, которыми руководствуется Государственная Дума Российской Федерации по порядку проведения парламентских процедур, зафиксированы в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Парламентская процедура – это юридически закрепленная совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа.
Парламентская процедура имеет следующие признаки:
- формальная определенность;
- комплексность;
- непрерывность;
На содержание парламентской процедуры каждого законодательного (представительного) органа влияет комплекс правовых, политически и социологических факторов. К основным можно отнести: партийную и избирательную системы (ими задается порядок формирования фракций, предоставление или непредоставление им дополнительных возможностей влияния на работу парламента), количество палат в представительном органе (им определяются формы взаимодействия палат), характер отношений между органами власти (он влияет на парламентскую процедуру как на элемент в системе сдержек и противовесов), функции парламента и принципы его работы. Несмотря на то, что последний фактор является определяющим, не следует трактовать парламентскую процедуру как порядок реализации законодательным (представительным) органом своих функций. Парламентская процедура – это правила работы парламента и его структурных единиц, и, одновременно, гарантия их работы. Таким образом, парламентскую процедуру можно отнести к элементу правового статуса парламента.
Основной функцией парламентской процедуры является обеспечение эффективности работы парламента. Эффективность означает реализацию принципов работы парламента, к которым следует относить: коллективное свободное обсуждение; равноправие депутатов, учет мнений избирателей, гласность. Парламентская процедура должна обеспечивать реализацию каждого из перечисленных принципов. Принцип многопартийности, закрепленный ст. 3 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, представляется ориентированным, скорее, на будущее. Этот вывод сделан на основе того, что в государстве не полностью сформировалась партийная система, а уровень ответственности политических партий за выполнение предвыборных программ крайне низок.
Критерием эффективности парламентской процедуры является степень реализации указанных принципов.
К структурированию парламентской процедуры существует несколько подходов. На основе сравнительного анализа их полноты и достаточности критериев предлагается собственное внутреннее деление парламентской процедуры:
а) процедуры непосредственного исполнения парламентом своих функций в качестве законотворческого органа;
б) процедуры, обеспечивающие реализацию организационных полномочий парламента (формирование органов парламента, партийных фракций и депутатских групп и др.);
в) процедуры, обеспечивающие связь парламента с другими органами власти в государстве (одобрение кандидатуры главы Правительства, судей Конституционного Суда, «правительственный час» и др.);
г) процедуры, обеспечивающие качество принимаемых решений (парламентские слушания).
Здесь будет уместно отметить, что понятия процедура и регламент не будут тождественны. Так, регламент (польск. reglament, от франц. reglement, от regle – правило) – совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности, гос. органа, учреждения, организации.
В свою очередь, парламентский регламент – единый юридический акт, в котором объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности.
Право регламентировать деятельность парламента принадлежит только ему самому. Решения по реализации этого права закреплены, прежде всего, в конституции и регламенте этого парламента. В этих документах регулируются непосредственно одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента. Но конституция содержит основные положения, регламентирующие организацию и деятельность парламента, регламент же – детализирует, конкретизирует конституцию.
Например, в Конституции Российской Федерации закреплено право на «выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отречения его от должности» (ст. 103 п. ж), а в Регламенте (глава 22) закреплен порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Аналогично Государственной Думе, Глава 19 Регламента Совета Федерации содержит нормы, регулирующие порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности.
Так же, парламентское право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе формирования парламента, осуществления им своих конституционных полномочий и функций. К содержанию института парламентских процедур относятся: порядок открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); порядок внесений и обсуждений законопроектов; правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты; порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.)
Институт парламентских процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий. «Речь идёт о процессуальных нормах парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Процедуры необходимые для применения права, опосредуют его. Их важность заключается в том, что они придают правовой характер деятельности парламента и, следовательно, законам, принимаемым им».
Итак: «парламентская процедура является юридически регламентированным порядком, на основании которого парламент и его палаты осуществляют входящие в их компетенцию права. Этот порядок, прежде всего, охватывает те последовательные действия, которые совершает парламент и его палаты при реализации прав, входящих в их компетенцию.

1.2. Классификация и виды парламентских процедур.

В зависимости от вопросов, по которым парламент уполномочен принимать решения, можно выделить следующие процедуры:
а) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся формирования собственной организации и деятельности;
б) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся формирования иных органов государства;
в) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся общественно-экономического устройства и финансов;
г) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся правового статуса граждан, их организаций и объединений;
д) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся безопасности и обороны государства;
е) процедура, используемая при решении вопросов, касающихся внешних сношений.
Общий порядок работы парламента включает в себя такие парламентские процедуры, как сессия, заседания и слушания.
Сессии парламента – это период времени, в течении которого палаты парламента вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Как правило, сессии бывают весенние и осенние. Например, Государственная Дума собирается на весеннюю сессию с 12 января по 20 июня, а на осеннюю с 1 сентября по 25 декабря. Во время сессий проходят заседания палат и их комитетов и комиссий, а так же проводятся парламентские слушания, работа депутатов, как в парламенте, так и с избирателями.
Пленарные заседания – общие регулярно проводимые в установленном законе порядке собрания депутатов, правомочные решать вопросы, отнесённые к компетенции палаты. Обычно заседания проводятся, открыто и гласно, но палата может принять решение о проведении закрытого заседания. Обычно каждая палата заседает отдельно, в то же время палаты могут собраться вместе, например, для заслушивания посланий Президента Российской Федерации.
Заседания бывают очередные и внеочередные. Ещё их можно разделить на плановые заседания, специальные заседания и ежегодные заседания.
Плановые заседания – время и место проведения, которых обычно оговаривается, специальные заседания – созываются для обсуждения специфического вопроса деятельности и организации и ежегодные заседания – обычно проводятся для заслушивания отчётов, или связанны с окончанием организационного года.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушанья. Парламентские слушанья – это форма обсуждения в парламенте актуальных и особо значимых вопросов с привлечением общественности. Их цель определить отношение специалистов, заинтересованных должностных лиц к определённому вопросу. Эта процедура регламентирована Конституцией Российской Федерации статьёй 105 часть 3.
Одним из видов парламентских процедур будут заседания в комитетах и комиссиях. Такие заседания проводятся, по более упрощенной процедуре. Так же как и в палатах, в комитетах и комиссиях проводят слушания.
Проявлением основной функции парламента является законодательный процесс, поэтому на этой процедуре хотелось бы остановиться более подробно. Законодательный процесс – это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесении законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федерального закона, подписание и обнародование федерального закона.
Первый этап характеризуется, как порядок внесения законопроекта в Государственную Думу, на этой стадии свои права реализуют субъекты законодательной инициативы.
Второй этап законодательного процесса – порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой характерен тем, что имеет свои стадии, которые называются «чтениями». В государственной Думе законопроект рассматривается в трёх чтениях.
На третьем этапе законодательной процедуры федеральный закон принимается Государственной Думой, а за тем передаётся на рассмотрение Совета Федерации. Регламентом предусмотрены процедуры, повторного рассмотрения федерального закона в случае их отклонения Советом Федерации или Президентом Российской Федерации, а так же рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Последний четвёртый этап – подписание и обнародование федеральных законов регламентируется статьями 107 и 108 Конституции Российской Федерации. На этом этапе предусмотрены следующие процедуры: а) принятый парламентом закон в течение пяти дней направляется на подписание Президенту Российской Федерации; б) подписание и обнародование Президентом Российской Федерации. Дополнительные процедуры предусмотрены, если Президент Российской Федерации отклонит федеральный закон, тогда парламент вновь рассматривает федеральный закон.

2. Правовое закрепление парламентских процедур
в Российской Федерации.

Основная особенность деятельности многопартийного парламента - работа в ситуации постоянного столкновения точек зрения, идей, мнений. Следовательно, с одной стороны, формальное закрепление парламентской процедуры должно быть достаточно гибким, с другой - основы деятельности парламента как законодательного и законодательного (представительного) органа государственной власти должны быть закреплены самым жестким образом. Последнее является гарантией независимости законодательной власти.
Нормы парламентской процедуры могут быть закреплены в следующих формах права: Конституция, закон, регламент законодательного (представительного) органа власти, акты законодательного (представительного) органа, парламентский обычай и парламентский прецедент. Кроме того, в современных условиях работы парламента все большее значение будут иметь постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник парламентского права.
В связи с отсутствием парламентских традиций в условиях работы многопартийного парламента большую роль в практике парламентской работы играют парламентские прецеденты. Регламенты палат Федерального Собрания были приняты сравнительно недавно и, несмотря на неоднократные изменения и дополнения, не могут включать в себя решение всех вопросов парламентской деятельности. Пробелы восполняются прецедентами. Парламентский прецедент - это зафиксированное нормативно решение парламента по процедурному вопросу. Парламентскому прецеденту должно быть присуще такое свойство, как обязательность. Принцип связанности парламента ранее принятым решением обеспечивает стабильность парламентской процедуры. При изменении партийного состава парламента и смене партии большинства невозможность коренного изменения прецедентных норм является гарантией прав парламентского меньшинства.
Парламентские обычаи в Российской Федерации не получили широкого распространения ни на практике, ни в теории. Однако нельзя забывать об опыте зарубежных стран, парламенты которых работают только на основе обычных норм. Парламентские обычаи уже начали появляться в федеральном парламенте (определение срока полномочий Председателя палаты). В советской юридической науке обычаи изучались в связи с отсутствием постоянных регламентов представительных органов. Сейчас обычай приобретает особую важность как основа применения диспозитивных норм регламента. Под парламентским обычаем следует понимать не имеющее формального закрепления правило осуществления депутатом, палатой, ее структурным подразделением принадлежащих им прав, сложившееся в ходе работы данного парламента. Как форму закрепления парламентской процедуры обычай отличает наименьшая степень обязательности.
Конституция является наиболее жестким источником норм парламентской процедуры. Включение в конституцию регулирования того или иного института происходит в соответствии со следующим принципом: в конституционной регламентации нуждаются только вопросы, от решения которых зависит функционирование парламента как органа государства. Конституция Российской Федерации регулирует порядок созыва и роспуска законодательного (представительного) органа; основы взаимодействия палат Федерального Собрания; общие вопросы внутренней организации палат; независимость парламента в определении порядка собственной работы.
В настоящее время существуют две модели соотношения основного закона государства и регламента. В конституцию государства должны входить нормы прав и обязанностей, а в регламент - процессуальные обеспечивающие нормы. Формула соотношения регламента и конституции может выглядеть следующим образом: в конституции содержатся полномочия парламента и основные полномочия субъектов, участвующих в его деятельности, основы внутренней структуры парламента; регламент закрепляет порядок работы парламента, детали его внутренней организации, права и обязанности парламента, его структурных частей по поводу реализации норм, установленных конституцией. Основаниями отнесения нормы к одному из указанных актов являются: круг субъектов, чьи права и обязанности регулируются данной нормой; уровень значимости регулируемых ею общественных отношений.
С формально-юридической точки зрения, регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.
С содержательной точки зрения, регламент определяет порядок образования органов и назначения должностных лиц законодательного (представительного) органа, созыва и проведения сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, решения других вопросов деятельности законодательного (представительного) органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного представительного) органа на основе предписаний конституции или законов.
Выбор той или иной концепции структуры регламента влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры и, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.
Парламент в настоящее время постепенно утрачивает свою роль в непосредственном управлении страной. Как следствие вводятся новые процедуры, которые предоставляют более широкие возможности органам исполнительной власти. В современном российском парламенте таким примером может служить предоставление Правительству возможности блокировать любой законопроект, связанный с расходами из государственного бюджета.
Выявлена необходимость переноса парламентской активности от деятельности, непосредственно связанной с законами, к реализации представительной функции путем обсуждения как общей концепции развития законодательства, так и конкретных, особо важных или сложных вопросов. Парламент должен производить собственные идеи, которые через некоторое время становятся стержнями законотворчества и основой самостоятельной политики законодательного (представительного) органа. Только имея определенную политическую концепцию, парламент может занять свое подлинное место в системе разделения властей. Эта мысль косвенно прослеживается и в тексте Конституции Российской Федерации, которая называет Федеральное Собрание представительным и законодательным органом.
Существующее положение вещей определяет необходимость изменений в регламентах. Если в настоящее время основной вес норм регламентов приходится на структурную часть - порядок формирования комитетов и комиссий (поскольку именно в них проходит основная работа по принятию законов) и на законодательную процедуру, то направлением развития норм должна стать детализация работы парламента на отдельных пленарных заседаниях, контрольных полномочий.
Наметившееся изменение целей деятельности парламента оказало и продолжает оказывать определенное воздействие на содержания понятия парламентской процедуры. В силу повышения роли пленарных заседаний, процедура работы комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа перестала быть предметом регулирования регламентов законодательных органов. Следовательно, сузился и термин «парламентская процедура», который стал включать только порядок работы парламента и его палат.
Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства заинтересованных в том или ином законе субъектов в работу парламента. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.
Следует сказать о соотношении понятий регламента и парламентской процедуры. Процедура - это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено такими его свойствами как являться актом саморегуляции законодательного (представительного) органа, быть конкретным и доступным (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается нами необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента.
С точки зрения содержательного соотношения понятий, трактовка соотношения парламентских процедур и регламента как содержания и формы представляется нам спорной. Регламент по содержанию шире парламентской процедуры, поскольку включает в себя права и обязанности субъектов парламентского процесса. Этот акт регулирует только часть процедуры, наравне с другими формами ее правового закрепления. В свою очередь, нормы порядка работы парламента - часть регламента. Регламент включает в себя и нормы материального права, в то время как процедура регулируется только процессуальными нормами.
Соглашаясь с нецелесообразностью применения к регламенту термина «подзаконный акт», делается вывод о необходимости признания регламента отдельным источником права, приравненным в иерархии нормативно-правовых актов к закону. Предметы регулирования закона и регламента не пересекаются. Включение в закон норм парламентской процедуры является прямым нарушением Конституции Российской Федерации. Кроме того, законодательное регулирование внутренней организации и деятельности парламента нарушает принцип разделения властей, поскольку предоставляет возможность Конституционному Суду вмешиваться в организацию деятельности парламента в рамках контроля над конституционностью закона. Следовательно, законодательно парламентская процедура урегулирована быть не может, и закон не должен являться формой закрепления парламентской процедуры в Российской Федерации.
Регламент как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъекты, внешние по отношению к парламенту.

3. Механизм регулирования парламентских процедур
в Российской Федерации.
3.1. Реализация первичных парламентских процедур.

Применительно к классификации парламентских процедур в России и используя в качестве основания форму закрепления, можно выделить два вида парламентских процедур в России.
Рассмотрим первичные, т.е. зак
и т.д.................

"Парламентские процедуры в Российской Федерации"

Введение

Парламентская процедура является деятельности парламента и их способом реализации. Научно-ообоснованной процедуры работы законодательного органа снижается эффективность его функционирования.

Объект исследования является парламентская процедура, кaк комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается как явление. Предметом исследования является парламентская процедура представительных органов государственной власти Российской Федерации.

Цель работы - анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права, содержания, функций, выявление проблем и предложение путей решения таких проблем.

В период развития парламентаризма был написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного право в дальнейшем.

Учеными исследовался комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Например: Б.А. Кистяковского, Г.Ф. Лазаревского, П.Г. Мижуева, К. Н. Соколова, Б. Н. Чичерина, Н. И. Шершеневича.

В советский период развития науки конституционного права «парламент «был изъят из обращения как самостоятельный научный термин. особенности функционирования представительной системы советского государства были объектом пристального внимания науки. небольшое количество публикаций было посвящено только для советских представительных органов. в конституционным процессе началось исследование советского государственного права в науке.

В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. В России и за рубежом появились новые монографические исследовательские институты представительств. О регламенте законодательного органа в развитие теоретических положений, сформулированных П. П. Гуреевым, В.А. Кряжковым, П.А. Лазаревым, В.Ф. Прозоровым, появились новые публикации И. В. Гранкина, Е.И. Козловой, И. М. Степанова.

Обеспечивают выполнение функций Парламентские процедуры придают правовую форму деятельности парламента, являются элементом системы» сдержек и противовесов».

1. Понятие парламентских процедур Российской Федерации

Любая процедура, как обще-социальное явление представляет собой систему, которая ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для неё общественного отношения.

Характерные черты процедуры как общественного явления, заключаются в следующем:

Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.

Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.

Третья черта процедуры заключается в том, что система общественных отношений составляющих процедуру, направлена на достижение конкретного социального результата, выступающего целью процедуры.

Процедура иерархически построена. Одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение обеспечивает процесс реализации другого.

В свою очередь юридическая процедура - та, которая относится к законодательству, к правовым актам, то есть процедура, которая помещена в правовую среду. И такая юридическая процедура имеет свои характерные черты.

Во-первых, это особая процедура, которая чётко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах.

Во-вторых, она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности.

В-третьих, главной целью правовой процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения.

Парламентская процедура является разновидностью юридической процедуры так, как характерные черты юридической процедуры присущи и парламентской процедуре. Только реализуется такая процедура в рамках деятельности законодательного органа (парламента), исходя из прав, которыми этот законодательный орган наделён.

Например, Государственная Дума Российской Федерации имеет право: давать согласие Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решать вопрос о доверии правительству; объявлять амнистию; выдвигать обвинение против Президента Российской Федерации; назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека. А так же принимать федеральные законы, по вопросам: федерального бюджета; налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. Все эти права зафиксированы Конституцией Российской Федерации (ст.103,106.).

Выражаются эти права по средствам парламентских процедур, а правила, которыми руководствуется Государственная Дума Российской Федерации по порядку проведения парламентских процедур, зафиксированы в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Парламентская процедура - это юридически закрепленная совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа.

Парламентская процедура имеет следующие признаки:

Формальная определенность;

Комплексность;

непрерывность;

На содержание парламентской процедуры каждого законодательного (представительного) органа влияет комплекс правовых, политически и социологических факторов. К основным можно отнести: партийную и избирательную системы (ими задается порядок формирования фракций, предоставление или непредставление им дополнительных возможностей влияния на работу парламента), количество палат в представительном органе (им определяются формы взаимодействия палат), характер отношений между органами власти (он влияет на парламентскую процедуру как на элемент в системе сдержек и противовесов), функции парламента и принципы его работы. Несмотря на то, что последний фактор является определяющим, не следует трактовать парламентскую процедуру как порядок реализации законодательным (представительным) органом своих функций. Парламентская процедура - это правила работы парламента и его структурных единиц, и, одновременно, гарантия их работы. Таким образом, парламентскую процедуру можно отнести к элементу правового статуса парламента.

Основной функцией парламентской процедуры является обеспечение эффективности работы парламента. Эффективность означает реализацию принципов работы парламента, к которым следует относить: коллективное свободное обсуждение; равноправие депутатов, учет мнений избирателей, гласность. Парламентская процедура должна обеспечивать реализацию каждого из перечисленных принципов. Принцип многопартийности, закрепленный ст. 3 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, представляется ориентированным, скорее, на будущее. Этот вывод сделан на основе того, что в государстве не полностью сформировалась партийная система, а уровень ответственности политических партий за выполнение предвыборных программ крайне низок.

Критерием эффективности парламентской процедуры является степень реализации указанных принципов.

К структурированию парламентской процедуры существует несколько подходов. На основе сравнительного анализа их полноты и достаточности критериев предлагается собственное внутреннее деление парламентской процедуры:

а) процедуры непосредственного исполнения парламентом своих функций в качестве законотворческого органа;

б) процедуры, обеспечивающие реализацию организационных полномочий парламента (формирование органов парламента, партийных фракций и депутатских групп и др.);

в) процедуры, обеспечивающие связь парламента с другими органами власти в государстве (одобрение кандидатуры главы Правительства, судей Конституционного Суда, «правительственный час» и др.);

г) процедуры, обеспечивающие качество принимаемых решений (парламентские слушания).

Здесь будет уместно отметить, что понятия процедура и регламент не будут тождественны. Так, регламент (польск. reglament, от франц. reglement, от regle - правило) - совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности, гос. органа, учреждения, организации.

В свою очередь, парламентский регламент - единый юридический акт, в котором объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности.

Право регламентировать деятельность парламента принадлежит только ему самому. Решения по реализации этого права закреплены, прежде всего, в конституции и регламенте этого парламента. В этих документах регулируются непосредственно одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента. Но конституция содержит основные положения, регламентирующие организацию и деятельность парламента, регламент же - детализирует, конкретизирует конституцию.

Например, в Конституции Российской Федерации закреплено право на «выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отречения его от должности» (ст. 103 п. ж), а в Регламенте (глава 22) закреплен порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Аналогично Государственной Думе, Глава 19 Регламента Совета Федерации содержит нормы, регулирующие порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности.

Так же, парламентское право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе формирования парламента, осуществления им своих конституционных полномочий и функций. К содержанию института парламентских процедур относятся: порядок открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); порядок внесений и обсуждений законопроектов; правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты; порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.)

Институт парламентских процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий. «Речь идёт о процессуальных нормах парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Процедуры необходимые для применения права, опосредуют его. Их важность заключается в том, что они придают правовой характер деятельности парламента и, следовательно, законам, принимаемым им».

Итак: «парламентская процедура является юридически регламентированным порядком, на основании которого парламент и его палаты осуществляют входящие в их компетенцию права. Этот порядок, прежде всего, охватывает те последовательные действия, которые совершает парламент и его палаты при реализации прав, входящих в их компетенцию.

парламентский процедура юридический

2. Правовое закрепление парламентских процедур в Российской Федерации

Основная особенность деятельности многопартийного парламента - работа в ситуации постоянного столкновения точек зрения, идей, мнений. Следовательно, с одной стороны, формальное закрепление парламентской процедуры должно быть достаточно гибким, с другой - основы деятельности парламента как законодательного и законодательного (представительного) органа государственной власти должны быть закреплены самым жестким образом. Последнее является гарантией независимости законодательной власти.

Нормы парламентской процедуры могут быть закреплены в следующих формах права: Конституция, закон, регламент законодательного (представительного) органа власти, акты законодательного (представительного) органа, парламентский обычай и парламентский прецедент. Кроме того, в современных условиях работы парламента все большее значение будут иметь постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник парламентского права.

В связи с отсутствием парламентских традиций в условиях работы многопартийного парламента большую роль в практике парламентской работы играют парламентские прецеденты. Регламенты палат Федерального Собрания были приняты сравнительно недавно и, несмотря на неоднократные изменения и дополнения, не могут включать в себя решение всех вопросов парламентской деятельности. Пробелы восполняются прецедентами. Парламентский прецедент - это зафиксированное нормативно решение парламента по процедурному вопросу. Парламентскому прецеденту должно быть присуще такое свойство, как обязательность. Принцип связанности парламента ранее принятым решением обеспечивает стабильность парламентской процедуры. При изменении партийного состава парламента и смене партии большинства невозможность коренного изменения прецедентных норм является гарантией прав парламентского меньшинства.

Парламентские обычаи в Российской Федерации не получили широкого распространения ни на практике, ни в теории. Однако нельзя забывать об опыте зарубежных стран, парламенты которых работают только на основе обычных норм. Парламентские обычаи уже начали появляться в федеральном парламенте (определение срока полномочий Председателя палаты). В советской юридической науке обычаи изучались в связи с отсутствием постоянных регламентов представительных органов. Сейчас обычай приобретает особую важность как основа применения диспозитивных норм регламента. Под парламентским обычаем следует понимать не имеющее формального закрепления правило осуществления депутатом, палатой, ее структурным подразделением принадлежащих им прав, сложившееся в ходе работы данного парламента. Как форму закрепления парламентской процедуры обычай отличает наименьшая степень обязательности.

Конституция является наиболее жестким источником норм парламентской процедуры. Включение в конституцию регулирования того или иного института происходит в соответствии со следующим принципом: в конституционной регламентации нуждаются только вопросы, от решения которых зависит функционирование парламента как органа государства. Конституция Российской Федерации регулирует порядок созыва и роспуска законодательного (представительного) органа; основы взаимодействия палат Федерального Собрания; общие вопросы внутренней организации палат; независимость парламента в определении порядка собственной работы.

В настоящее время существуют две модели соотношения основного закона государства и регламента. В конституцию государства должны входить нормы прав и обязанностей, а в регламент - процессуальные обеспечивающие нормы. Формула соотношения регламента и конституции может выглядеть следующим образом: в конституции содержатся полномочия парламента и основные полномочия субъектов, участвующих в его деятельности, основы внутренней структуры парламента; регламент закрепляет порядок работы парламента, детали его внутренней организации, права и обязанности парламента, его структурных частей по поводу реализации норм, установленных конституцией. Основаниями отнесения нормы к одному из указанных актов являются: круг субъектов, чьи права и обязанности регулируются данной нормой; уровень значимости регулируемых ею общественных отношений.

С формально-юридической точки зрения, регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.

С содержательной точки зрения, регламент определяет порядок образования органов и назначения должностных лиц законодательного (представительного) органа, созыва и проведения сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, решения других вопросов деятельности законодательного (представительного) органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного представительного) органа на основе предписаний конституции или законов.

Выбор той или иной концепции структуры регламента влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры и, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.

Парламент в настоящее время постепенно утрачивает свою роль в непосредственном управлении страной. Как следствие вводятся новые процедуры, которые предоставляют более широкие возможности органам исполнительной власти. В современном российском парламенте таким примером может служить предоставление Правительству возможности блокировать любой законопроект, связанный с расходами из государственного бюджета.

Выявлена необходимость переноса парламентской активности от деятельности, непосредственно связанной с законами, к реализации представительной функции путем обсуждения как общей концепции развития законодательства, так и конкретных, особо важных или сложных вопросов. Парламент должен производить собственные идеи, которые через некоторое время становятся стержнями законотворчества и основой самостоятельной политики законодательного (представительного) органа. Только имея определенную политическую концепцию, парламент может занять свое подлинное место в системе разделения властей. Эта мысль косвенно прослеживается и в тексте Конституции Российской Федерации, которая называет Федеральное Собрание представительным и законодательным органом.

Существующее положение вещей определяет необходимость изменений в регламентах. Если в настоящее время основной вес норм регламентов приходится на структурную часть - порядок формирования комитетов и комиссий (поскольку именно в них проходит основная работа по принятию законов) и на законодательную процедуру, то направлением развития норм должна стать детализация работы парламента на отдельных пленарных заседаниях, контрольных полномочий.

Наметившееся изменение целей деятельности парламента оказало и продолжает оказывать определенное воздействие на содержания понятия парламентской процедуры. В силу повышения роли пленарных заседаний, процедура работы комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа перестала быть предметом регулирования регламентов законодательных органов. Следовательно, сузился и термин «парламентская процедура», который стал включать только порядок работы парламента и его палат.

Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства заинтересованных в том или ином законе субъектов в работу парламента. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.

Следует сказать о соотношении понятий регламента и парламентской процедуры. Процедура - это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено такими его свойствами как являться актом саморегуляции законодательного (представительного) органа, быть конкретным и доступным (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается нами необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента.

С точки зрения содержательного соотношения понятий, трактовка соотношения парламентских процедур и регламента как содержания и формы представляется нам спорной. Регламент по содержанию шире парламентской процедуры, поскольку включает в себя права и обязанности субъектов парламентского процесса. Этот акт регулирует только часть процедуры, наравне с другими формами ее правового закрепления. В свою очередь, нормы порядка работы парламента - часть регламента. Регламент включает в себя и нормы материального права, в то время как процедура регулируется только процессуальными нормами.

Соглашаясь с нецелесообразностью применения к регламенту термина «подзаконный акт», делается вывод о необходимости признания регламента отдельным источником права, приравненным в иерархии нормативно-правовых актов к закону. Предметы регулирования закона и регламента не пересекаются. Включение в закон норм парламентской процедуры является прямым нарушением Конституции Российской Федерации. Кроме того, законодательное регулирование внутренней организации и деятельности парламента нарушает принцип разделения властей, поскольку предоставляет возможность Конституционному Суду вмешиваться в организацию деятельности парламента в рамках контроля над конституционностью закона. Следовательно, законодательно парламентская процедура урегулирована быть не может, и закон не должен являться формой закрепления парламентской процедуры в Российской Федерации.

Регламент как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъекты, внешние по отношению к парламенту.

3. Механизм регулирования парламентских процедур в Российской Федерации

.1 Реализация первичных парламентских процедур

Применительно к классификации парламентских процедур в России и используя в качестве основания форму закрепления, можно выделить два вида парламентских процедур в России.

Рассмотрим первичные, т.е. закрепленные в Конституции РФ, в конституциях (уставах) субъектов Федерации процедуры: заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, законодательные процедуры и процедуры формирования органов и должностных лиц.

Палаты Федерального Собрания РФ работают на постоянной основе. В соответствии с Конституцией России Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Однако палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Однако акта, регулирующего процедуру совместных собраний, нет, что следует восполнить. Это следует из практики совместных собраний палат, из того, что в субъектах Федерации аналогичные акты приняты.

На федеральном уровне первичные процедуры в палатах парламента, помимо Конституции, закреплены регламентами и несколько отличаются друг от друга, например, процедурой формирования, количественным составом комитетов (комиссий) и членов этих комитетов и комиссий.

Конституция закрепляет открытый характер проведения заседаний, однако делает оговорку: палаты вправе проводить закрытые заседания в случаях, предусмотренных регламентом (ст. 100 Конституции). Регламент Совета Федерации закрепляет право внести предложения о проведении закрытого заседания за Президентом и Председателем Правительства России; лицом, руководящим заседанием палаты, комитетом Совета Федерации и его членами, численностью не менее десяти.

Открытые заседания проводятся на гласной основе и освещаются средствами массовой информации, на них вправе присутствовать Президент (или его представитель) и депутаты Государственной Думы. По решению Совета Федерации на открытое заседание могут приглашаться представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты и другие специалисты. На закрытых заседаниях имеют право присутствовать Президент РФ, Председатель Правительства, Председатели Судов - Верховного, Конституционного, Высшего Арбитражного - и Генеральный прокурор.

Заседания Совета Федерации проводятся на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Вопросы, рассматриваемые на очередном заседании, могут предлагать члены Совета Федерации, комитеты и комиссии, Председатель палаты и его заместители. Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях тайным или открытым голосованием.

Процедуры проведения парламентских слушаний в Государственной Думе аналогичны группе процедур, регламентирующих проведение таких же мероприятий в Совете Федерации. Слушания проводятся в дни и время, которые определены Советом Государственной Думы. На парламентских слушаниях депутаты Государственной Думы и приглашенные могут обсуждать законопроекты, требующие публичного обсуждения. Различаются открытые и закрытые парламентские слушания.

Аналогичные группы основных парламентских процедур есть и в субъектах РФ, где, помимо конституции, устава, регламентов, как уже упоминалось, парламентские процедуры закреплены специальными актами.

О процедурах избрания на должность, деятельности и освобождении от должности председателя представительного органа парламента субъектов Федерации специальных актов не принято. Эти процедуры закрепляются регламентами парламентов.

Председатель представительного органа парламента субъектов Федерации избирается на должность из депутатов парламента тайным голосованием с использованием бюллетеней или электронной системы. Депутат считается избранным председателем, если за него проголосовали более половины установленного числа депутатов. При этом каждый депутат может голосовать только за одного кандидата. Если на должность председателя было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Если два или более кандидата набрали равное число голосов с последним кандидатом, включенным в список для повторного голосования, то в бюллетень вносятся все эти кандидатуры.

Решение об освобождении председателя от должности принимается при тайном голосовании с использованием бюллетеней или электронной системы. Решение об освобождении председателя от должности принимается тем же числом голосов и оформляется в том же порядке, что и при избрании председателя на должность. Вопрос о добровольном сложении полномочий председателем на основании его личного заявления включается в повестку дня заседания без голосования и рассматривается в любое время на данном заседании. Решение об освобождении от должности председателя в случае его добровольной отставки может быть принято открытым голосованием.

Процедуры проведения заседаний также регулируются регламентами парламентов, они довольно однотипны. Заседания бывают открытыми и закрытыми. Устанавливается кворум состоявшегося заседания и кворум для принятия решения на заседании.

Актами, регулирующими процедуру деятельности специальных органов парламента, являются специальные законы о комитетах и комиссиях.

Комитеты (комиссии) являются постоянно действующими основными структурными подразделениями Законодательного Собрания и ему подотчетны. Свою работу ведут на основе законности, гласности, инициативности, профессионализма в рассмотрении вопросов, отнесенных к их ведению.

Депутат Законодательного Собрания может быть избран не более чем в два комитета (комиссии).

Заключение

В заключении хотелось бы отметить: во-первых, Конституция РФ закрепляет права законодательного органа и субъектов, наделённых правом участвовать в парламентских процедурах. Эти права реализуются при помощи процессуальных норм парламентского права, т.к. они регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента. Во-вторых, Регламент устанавливает правила поведения, на основе которых субъекты, наделённые конституцией правом участвовать в деятельности парламента, осуществляют своё право.

Парламентская процедура является способом реализации деятельности парламента. Без формально определенной, научно обоснованной процедуры работы законодательного(представительного) органа снижается эффективность его функционирования.

Для самого парламента, парламентские процедуры имеют большое значение, они составляют порядок работы Федерального собрания Российской Федерации. Помогают депутатам и Председателю палаты действовать последовательно, поддерживать целостность в работе палат парламента, позволяют осуществлять палатам парламента основные их функции, а так же регулируют процессы происходящие в парламенте как внутренние, так и внешние.

Список используемой литературы

Конституция Российской Федерации.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.98 №2134-11 «О Регламенте Государственной Думы Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 №37.

Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.02 №33-ФС «О Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства России. М., 1999.

Т.Ю. Баришпольская. Гражданский процесс и процедура (понятие, служебная роль, проблемы теории и практики)//Автореф. Дис. к.ю.н. - Томск, 1988.

В.Д. Горобец Парламент Российской Федерации. - М., 1998.

Ю.Н. Жданов. Конституционное право. - М., 1996.

Д.А. Ковачев. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация (на опыте зарубежных государств)//Вестник межпарламентской ассамблеи № 4. - СПб. 1994.

М.И. Левина. История становления и развития парламентских процедур в Англии XVII - начала XIX вв.//Автореферат дис. М., 1999.

Оскар М. Уильямс Делвин А. Дайер. Справочник по парламентарным процедурам. - Блексбург, Вирджиния, США. 1992.

В.Н. Протасов Юридическая процедура. - М., 1991.

И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева. Парламентское право России. М., 1999.

О.В. Яковенко Правовая процедура//Дис. к.ю.н. - Саратов, 1999.