Положение о порядке и основаниях для удаления в отставку Главы муниципального образования «Сельское поселение Лемпино. Удаление в отставку Добровольная отставка главы муниципального образования

26.05.2020 Наследство

В мае 2009 г. в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены поправки, предусматривающие введение института удаление главы муниципального образования в отставку. Экспертное сообщество, представители органов местного самоуправления выразили довольно негативную оценку того, как была воплощена в тексте Закона идея ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования .

Механизм удаления в отставку глав муниципальных образований, изложенный в ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, содержит большое количество пробелов и противоречий. Используемые в статье приемы юридической техники вызывают большое количество вопросов и создают массу проблем при их реализации. Складывающаяся правоприменительная практика подтверждает высказанные экспертами опасения.

Институт ответственности глав перед соответствующим представительным органом довольно хорошо известен мировой практике; как правило, применяемая санкция носит название "выражение недоверия". Однако в данном случае было предложено иное наименование санкции – удаление в отставку. Использование этого термина в данном случае представляется не совсем удачным. Так, удаление судьи в отставку признается почетным уходом или почетным удалением судьи с должности (ст. 15 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации"). Мнение правоприменителей о природе удаления глав муниципальных образований в отставку разошлось .

Судебная практика

Согласно решению Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу № 2-822/09 "удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности. Это основание досрочного прекращения полномочий". По мнению суда, размещение статьи об удалении главы муниципального образования в отставку в гл. 10 Федерального закона № 131-ФЗ "не может автоматически относить указанную статью к категории ответственности должностного лица, поскольку федеральный законодатель в названной главе предусматривает не только ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но и контроль и надзор за их деятельностью".

Субъектом ответственности являются только главы муниципальных образований. Причем в ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ практически не учитываются фактические отличия в правовом статусе глав муниципальных образований. Например, если глава муниципального образования избран представительным органом муниципального образования из своего состава и возглавляет представительный орган, повлечет ли удаление его в отставку прекращение у него полномочий депутата, председателя представительного органа? Непонятно, что будет происходить с главами муниципальных образований в муниципальном районе, который формируется путем делегирования. Ведь в этом случае глава поселения может оказаться депутатом муниципального района или даже главой муниципального района.

Имеющиеся примеры реализации данного механизма используются в основном в отношении глав муниципальных образований, избранных непосредственно населением, т.е. наиболее независимых от депутатского корпуса .

Основания удаления в отставку. В ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ сформулированы основания удаления в отставку. Обращает на себя внимание, что не требуется подтверждения наличия или отсутствия основания судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или отсутствии признаков правонарушения, предусмотренных данной статьей. Такой подход законодателя идет в существенное противоречие с логикой остальных статей Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку одной из особенностей данного закона является существенное усиление роли суда. В ст. 74.1 не предусмотрено участие судебных органов в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку.

Формулировка оснований ответственности такова, что одно и то же основание может повлечь применение разных мер ответственности, что создает предпосылки для нарушения прав удаляемых в отставку лиц, злоупотреблений. Например, нецелевое расходование средств субвенций является основанием удаления в отставку (п. 1 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ), временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти (п. 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ) и уголовной ответственности (ст. 2851 УК РФ). То есть одной и той же диспозиции соответствуют разные санкции.

Согласно ст. 65 Конституции РСФСР 1978 г. никто не должен дважды нести уголовную или иную ответственность за одно и то же правонарушение.

В ч. 1 ст. 50 Конституции РФ 1993 г. содержится иная формулировка – никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление.

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку чаще всего являются такие нарушения, как "срыв отопительного сезона" (или в целом развал в сфере ЖКХ), а также неподписание и неопубликование решений, принятых представительным органом муниципального образования. Вместе с тем в Законе этот вопрос трактуется несколько иначе.

Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены следующие шесть оснований удаления главы муниципального образования в отставку.

1. Решения, действия (бездействие ) (повлекшее ) наступление последствий, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств

Пример

Как сообщают в управлении Администрации Алтайского края по взаимодействию с органами местного самоуправления и организационной работе, основанием удаления главы Благовещенского поссовета стали неисполнение им в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения и осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами и уставом Благовещенского поссовета, а также просроченная задолженность поссовета по исполнению своих долговых и бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджета в отчетном финансовом году .

Эксперты неоднократно обращали внимание, что установление просроченной задолженности обладает довольно большой спецификой и в применении это основание является не таким простым, как кажется . Однако это не останавливает правоприменителя.

Из судебной практики

Волховским районным Советом народных депутатов принято решение об удалении главы Волховского района Орловской области в отставку в соответствии со ст. 112.1 БК РФ ст. 74.1 ч. 2 п. 1, ст. 75 ч. 1 п. 2 Федерального закона № 131-ФЗ в связи со сложившейся задолженностью бюджета муниципального образования Волховский район Орловской области на 1 января 2011 г., что составляет 45,1% от собственных доходов муниципального образования.

Основанием для принятия такого решения послужило письмо начальника финансового отдела администрации Волховского района Орловской области на имя председателя районного Совета народных депутатов Волховского района от 18 февраля 2011 г. Кроме того, в ходе проверки исполнения бюджета Волховского района за 2010 г. были установлены многочисленные нарушения действующего законодательства и факты неэффективного, нецелевого использования бюджетных средств .

2. Решения, действия (бездействие ) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее ) наступление последствий, предусмотренных п. 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131 -ФЗ нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 1 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

Из судебной практики

29 июня 2010 г. решением Собрания депутатов Павловского района Алтайского края был удален в отставку глава района. Основанием явилось нецелевое расходование субвенций, выделенных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий .

Решением Павловского районного суда Алтайского края от 30 декабря 2009 г., вступившим в законную силу 17 марта 2010 г., частично удовлетворены требования прокурора Павловского района о признании незаконными действий по нецелевому использованию части выделенной из краевого бюджета субвенции на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния и обязании возместить в краевой бюджет из средств районного бюджета использованную не по целевому назначению часть выделенной из краевого бюджета субвенции на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния .

3. Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных комментируемым законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования

Из судебной практики

"Неисполнение главой муниципального образования в течение трех и более месяцев своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами – болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.) с очевидностью свидетельствует

О фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, т.е. нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления" .

"При этом в случае неисполнения главой муниципального образования его отдельных нормативно закрепленных обязанностей, в том числе обязанности по подписанию и обнародованию нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования (что, как это было установлено судами общей юрисдикции, имело место в деле заявителя), представительный орган муниципального образования, иные заинтересованные лица вправе обжаловать в суд незаконное бездействие главы муниципального образования в установленном законом порядке" .

Таким образом, Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что в случае неисполнения главой муниципального образования отдельных полномочий представительный орган муниципального образования должен обжаловать его бездействие, но не удалять главу в отставку. Кстати, аналогичную позицию занимает и комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. В разъяснениях комитета отмечается, что для "удаления главы муниципального образования в отставку по данному основанию значение имеет сам факт неисполнения им своих обязанностей. Ответственность главы муниципального образования по данному основанию возможна только при полном неисполнении им обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий" .

Из судебной практики

Глава Горноключевского городского поселения Приморского края был удален в отставку в связи с невыполнением им более трех месяцев полномочия по обнародованию муниципальных нормативных правовых актов, приведен список из 48 актов, которые не обнародованы в период с 2005 по 2010 г. Однако в последующем в ходе судебного следствия было установлено, что опубликованию подлежали только 10 нормативных правовых актов, в том числе один из них являлся недействующим.

Из оставшихся девяти актов три были опубликованы в газете "Сельская новь", восемь имелись в библиотеке с. Уссурка, один – в библиотеке пос. Горные Ключи. Вместе с тем по смыслу закона (п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ) ответственность в виде удаления в отставку наступает именно за невыполнение в течение более трех месяцев, а не за ненадлежащее выполнение полномочий. Судом же установлено, что указанная обязанность главой выполнялась, поскольку меры по обнародованию им принимались, что очевидно из представленных документов. Решением Кировского районного суда Приморского края от 17 мая 2010 г. по делу № 2-722/2010 решение муниципального комитета Горноключевского городского поселения от 30 апреля 2010 г. № 538 "Об удалении главы Горноключевского городского поселения... в отставку" было признано незаконным.

В приведенном выше определении Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2011 г. № 1464-0-0 говорится о том, что вопрос о неисполнении полномочий можно ставить в случаях, кроме ситуаций, когда это вызвано уважительными причинами – болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др. Однако на практике представительные органы на это не обращают внимание.

Встречаются отдельные попытки применения механизма удаления в отставку к ситуациям, когда мэр, будучи под следствием и находясь в следственном изоляторе, действительно в течение определенного времени не исполняет свои полномочия. Досрочно прекратить полномочия главы на основании п. 6 ч. 6 ст. 36 (вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда) еще нельзя, поскольку получение вступившего в законную силу обвинительного приговора не такой быстрый процесс. Поэтому в ряде случаев представительные органы принимают решение об удалении в отставку глав муниципальных образований, находящихся под следствием.

Об этом неоднократно заявляли, например, в отношении мэров Орла, Апатитов (Мурманская область), в связи с этим удалили в отставку мэра Купино (Новосибирская область).

Получается, что нарушается принцип презумпции невиновности, права на защиту (если нет еще вступившего в законную силу судебного решения о привлечении к уголовной ответственности, то человек считается невиновным, однако фактически к нему применяются неблагоприятные последствия в виде удаления в отставку). Можно говорить и о злоупотреблении правом.

Кроме того, интересно узнать, как депутаты представительного органа муниципального образования представляют себе развитие ситуации, если по результатам судебного следствия будет вынесен оправдательный приговор (или уголовное дело будет прекращено), а главу к этому времени уже удалили в отставку. Может ли глава ставить вопрос о восстановлении в должности, о возмещении ущерба?

Из судебной практики

В декабре 2009 г. в отношении главы поселкового Совета Благовещенки Алтайского края было возбуждено уголовное дело по подозрению в получении взятки в размере 15 тыс. руб.

В августе 2011 г. суд присяжных оправдал бывшего главу поссовета. Гособвинение обратилось в Верховный Суд РФ с кассационным представлением на решение суда присяжных, однако Верховный Суд РФ 4 октября 2011 г. оправдательный приговор Алтайского краевого суда с участием присяжных оставил без изменения, а кассационное представление – без удовлетворения .

Как уже говорилось, основанием удаления в отставку является неисполнение главой муниципального образования полномочий. Категория "неисполнение полномочий" является самой трудно переводимой на язык конкретных действий (бездействия) главы. Это касается и объема (полноты) полномочий, и качества их выполнения, и разграничения полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации или председателя представительного органа.

Пример

В ходе судебного заседания по делу об оспаривании решения Совета депутатов города Мурманска от 3 июня 2010 г. № 55 "Об удалении в отставку главы муниципального образования город Мурманск С. и досрочном прекращении его полномочий" фактически исследовался очень интересный вопрос: что такое "обеспечение осуществления органами власти их полномочий" и можно ли отождествлять "неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения" и "обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления". Ознакомление с протоколом судебного заседания показывает, насколько сложно сторонам было вести эту дискуссию, что им явно не хватало соответствующих теоретических знаний. Возникает ощущение, что фразу "мэр города отвечает за весь город" депутаты трактуют слишком буквально. Не может глава муниципального образования подменять собой все органы местного самоуправления .

4. Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ (п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

Следует заметить, что в законе предусматривается возможность удаления главы муниципального образования в отставку в связи с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления – в этом случае в соответствующих федеральных законах, законах субъектов РФ должно быть четкое указание на то, что передаваемые обязанности возлагаются именно на главу муниципального образования, а не на местную администрацию. Либо необходимо доказывать, в чем именно выразилось неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

5. Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд (п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

В ч. 5.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается, что глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Некоторые авторы справедливо обращают внимание на то, что "конструкция “вопросы, поставленные представительным органом муниципального образования” вообще мало похожа на правовую, поскольку речь идет не о “поручениях”, а о “поставленных вопросах”. Ставить эти вопросы перед главой муниципального образования или возглавляемой им местной администрацией (иным подведомственным ему органом местного самоуправления) может только представительный орган, а не отдельные депутаты или их объединения. Следовательно, такая постановка вопроса должна быть рассмотрена на заседании представительного органа в полномочном составе, за нее должно проголосовать большинство депутатов... и она должна быть оформлена официальным документом" .

Пример

Первое удаление главы муниципального образования в отставку состоялось в ЗАТО Озерск (Челябинская область) 1 июня 2009 г. именно по этому основанию. Основанием для отставки главы послужило то, что депутаты – по итогам 2007 и 2008 гг. – отказался принимать годовые отчеты мэра по итогам 2007 и 2008 гг. Причем годом раньше отчет за 2007 г. был принят этим же составом депутатов. Прокурор Челябинской области сразу обратил внимание на допущенные нарушения: выставили два "неуда" главе еще до того, как поправки к Закону вступили в силу. Решением Озерского городского суда от 16 июня 2009 г. решение Собрания депутатов Озерского городского округа № 54 от 1 июня 2009 г. об удалении в отставку главы Озерского городского округа признано незаконным. Решением Челябинского областного суда от 21 июля 2009 г. по делу № 33-5618/2009 кассационная жалоба депутатов оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции – без изменения .

Из судебной практики

По мнению заявителя, оспариваемые положения Федерального закона № 131-ФЗ содержат внутренние противоречия, пробелы в части установления критериев и методики оценки деятельности главы муниципального образования представительным органом...

Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа. Глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Тем самым оспариваемые положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с учетом названных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя .

Для исключения возможного субъективизма при рассмотрении отчета главы муниципального образования необходимо данный вопрос урегулировать в муниципальных правовых актах, желательно в уставе муниципального образования. Иначе возникает слишком большая дискреция представительного органа муниципального образования.

Пример

В повестку дня заседания Совета народных депутатов Кольчугинского района Владимирской области, состоявшегося 24 января 2013 г., был внесен вопрос о ежегодном отчете о деятельности главы Кольчугинского района за 2012 г. Глава Кольчугинского района пояснил, что не может в настоящее время представить отчет о своей деятельности и деятельности подведомственных ему органов местного самоуправления (в частности, Совета народных депутатов района), поскольку три из пяти постоянных комиссий Совета подвели итоги своей деятельности за 2012 г. только 24 января 2013 г., а оставшиеся две планируют это сделать в ближайшее время, и предложил вернуться к рассмотрению вопроса об отчете о деятельности главы Кольчугинского района за 2012 г. в апреле текущего года. Тем не менее после того как ряд депутатов задали несколько вопросов главе района о его деятельности в 2012 г., Совет посчитал отчет главы района представленным в устной форме и признал его работу за 2012 г. неудовлетворительной .

По мнению представителей комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, из совокупного анализа норм статей 35, 36, 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ следует очный характер процедуры отчета, т.е. глава муниципального образования должен лично присутствовать на заседании представительного органа. При этом по смыслу Федерального закона отчет главы должен носить регулярный, плановый характер, один раз в каждом календарном году. Это не исключает ни заблаговременное направление текста отчета депутатам, ни последующее его представление в форме общего доклада главы, равно как и не содержит требования о точном прочтении главой своего отчета вслух на соответствующем заседании представительного органа. Представляется, что эти и другие вопросы должны быть урегулированы в уставе муниципального образования и муниципальных правовых актах. Кроме того, необходимо учитывать, что отсутствие в уставе муниципального образования специальных положений, касающихся представления главой своих отчетов представительному органу, не освобождает главу муниципального образования от такой обязанности – нормы Федерального закона имеют прямое действие .

К сожалению, имеются примеры, когда глава муниципального образования не исполняет свою обязанность по предоставлению отчета о своей деятельности. Такая практика лишний раз подчеркивает важность регулирования особенностей реализации данного полномочия главы муниципального образования именно в уставе муниципального образования.

Пример

Мэр г. Новочеркасска произвольно, без приведения разумного обоснования невозможности предоставить отчет за 2011 г. в определенный представительным органов местного самоуправления срок дважды отказался от его предоставления на заседаниях 6 апреля и 15 мая 2012 г., будучи заблаговременно извещенным о проведении заседаний именно по данному вопросу, при этом сведений о неготовности отчета либо о наличии иных препятствий для его предоставления не имелось. По мнению мэра г. Новочеркасска, решения Городской Думы по вопросу о представлении ежегодного отчета в конкретный срок носят лишь рекомендательный характер и не создают обязанности представить отчет. В апелляционном определении судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 17 сентября 2012 г. по делу № 33-10772 констатируется, что регламент администрации г. Новочеркасска не является правовым основанием для самостоятельного определения мэром города даты предоставления отчета на заседании городской Думы, поскольку такое полномочие не отнесено Федеральным законом и уставом города к компетенции администрации. Таким образом, судом было установлено неправомерное бездействие мэра, выраженное в непредоставлении отчета о результатах деятельности за 2011 г.

6. Несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами (п. 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

Пример

Решением Собрания Воскресенского муниципального района Саратовской области от 26 марта 2012 г. № 15 глава муниципального образования был удален в отставку. Основанием послужило непринятие лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является; осуществление лицом предпринимательской деятельности. В частности, глава из состава управления коммерческой организацией не выведен, принадлежащие ему доли участия в уставных капиталах коммерческих организаций в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ не переданы. В период выполнения должностных обязанностей глава неоднократно высказывал пожелания открыть на территории возглавляемого им района автобусные пассажирские перевозки, организуемые принадлежащими ему хозяйствующими обществами, что в данном случае имеется конфликт интересов. Письменного (как и устного) уведомления о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения Собранию Воскресенского муниципального района Саратовской области глава не направлял. Законность решения об удалении подтверждена решением Саратовского районного суда Саратовской области от 23 апреля 2012 г. по делу № 2-199(2)012.

В марте 2013 г. в Государственную Думу был внесен законопроект № 231327-6, предусматривающий дополнительное основание для удаления в отставку главы муниципального образования – необеспечение на территории муниципального образования соблюдения, реализации и защиты равенства прав и свобод человека и гражданина в сфере межнациональных (межэтнических) отношений, приведшее к грубым нарушениям этих прав, беспорядкам либо другим конфликтным и чрезвычайным ситуациям. Такая инициатива представляется сомнительной, хотя и является "ответом на злобу дня", поскольку мало связана с вопросами местного значения.

Инициирование производства по удалению главы муниципального образования в отставку. Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимает представительный орган. С инициативой удаления могут выступить:

  • – депутаты представительного органа муниципального образования;
  • – высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Инициатива населения, которое избирало главу муниципального образования, не предусматривается .

Для реализации инициативы депутатов необходимо получение мнения не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов. Оформляется данная инициатива в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Вместе с текстом обращения необходимо представить проект решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

Высшее должностное лицо субъекта РФ должно быть уведомлено о выдвижении инициативы в день ее выдвижения или на следующий день. В ч. 4 ст. 74.1 установлено правило, связанное с необходимостью выяснения мнения высшего должностного лица субъекта РФ по вопросу удаления главы муниципального образования в отставку. По общему правилу если с инициативой об удалении главы муниципального образования выступили депутаты представительного органа, то необходимо не просто уведомить высшее должностное лицо субъекта РФ, но и получить его мнение. Из текста Закона непонятно, каким образом должно быть выражено мнение главы субъекта – в виде какого-то документа или может быть устно во время заседания? Достаточно ли резолюции, которую накладывает губернатор на уведомление депутатов? Причем по смыслу данной нормы необязательно получение положительного мнения высшего должностного лица субъекта РФ.

В ч. 5 ст. 74.1 предусмотрено исключение из вышеназванного правила. При рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования по ряду оснований необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта РФ. К таким основаниям относятся:

  • решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств;
  • решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий;
  • неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

В случае отсутствия согласия высшего должностного лица субъекта РФ продолжение процедуры удаления главы муниципального образования в отставку невозможно.

Однако на практике эти требования, к сожалению, не всегда соблюдаются.

Пример

В городском округе Озерске (Челябинская область) 2 сентября 2009 г. была осуществлена повторная попытка удаления в отставку мэра города. В ходе рассмотрения инициативы на заседании городского Собрания некоторые депутаты указали на отсутствие мнения губернатора Челябинской области по поводу новой инициативы. Присутствовавший на заседании прокурор г. Озерска подтвердил, что федеральный закон четко регламентирует: мнение высшего должностного лица области обязательно при принятии данного решения. Однако председатель городского Собрания производство по удалению в отставку не прекратил, процедура была доведена до голосования. Для принятия решения не хватило голосов .

Но есть и положительные примеры.

Пример

Губернатор Владимирской области выразил несогласие с инициативой депутатов Совета народных депутатов Кольчугинского района об удалении в отставку главы Кольчугинского района, направив в Совет соответствующий ответ на запрос. Губернатор указал на значительные нарушения в процедуре удаления и отметил, что в его адрес поступили обращения глав всех муниципальных образований, входящих в состав Кольчугинского района, а также руководителей предприятий, жителей района в поддержку удаленного главы, что является доказательством явного несогласия населения с абсолютно не отражающим мнение избирателей решением депутатов .

Инициатива высшего должностного лица субъекта РФ об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения высшего должностного лица субъекта РФ. Данное обращение должно быть внесено в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования.

Очевидно, что если удаление в отставку инициируется губернатором (высшим должностным лицом субъекта РФ), то, как правило, можно заранее предсказать результат. В СМИ сразу появились статьи о том, что увольнение мэров стало губернаторским делом – общество воспринимает роль губернаторов довольно однозначно.

К настоящему времени имеется несколько случаев инициирования удаления в отставку губернаторами: Чайковское городское поселение (Пермский край), Артемовский городской округ (Свердловская область), городские округа Орел, Мурманск, Адамовский муниципальный район (Оренбургская область) и др.

К сожалению, стали появляться примеры удаления глав муниципальных образований в отставку через очень короткий период времени, прошедший с момента их избрания. Очевидно, что при формальном соблюдении процедуры удаления в отставку данный механизм фактически используется для сведения счетов, избранному мэру не дают возможности работать, проявить себя.

Пример

Мэров Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия) и Луховицкого городского поселения (Московская область) избрали 11 октября 2009 г. Мэра Луховиц удалили в отставку 29 января 2010 г. (т.е. через 3 месяца); мэра Лахденпохьи удалили 18 марта 2010 г. (т.е. через 5 месяцев) .

Из судебной практики

Удаленному в отставку мэру Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия) поставили в вину то, что зимой предприятия ЖКХ оказались не готовы к отопительному сезону, в результате чего жители города мерзли в своих квартирах. По мнению экс-мэра, высказанному в ходе судебного заседания, "введение чрезвычайной ситуации подтверждает исполнение главой города своих обязанностей. Депутатами не приведено ни одного факта попустительства или самоустранения, которые, по мнению Совета, имели место. Отсутствие нормативного запаса угля на территории поселения говорит о некомпетентности депутатов и ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, поскольку запасы топлива создаются до начала отопительного сезона в теплоснабжающих организациях руководителями, а не администрацией поселения. Отвечать за организацию и выполнение работ по подготовке к отопительному сезону должны прежние руководители, в том числе бывший глава поселения и депутаты прежнего созыва.

Однако суд не согласился с такой трактовкой закона.

Ниже приводится позиция суда, которая наглядно показывает, что понимает суд под бездействием.

В решении Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 12 апреля 2010 г. по делу № 2-160/2010 констатируется, что организация снабжения не означает, что органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований должны сами осуществлять снабжение населения этими ресурсами. К организации теплоснабжения населения следует относить и иные действия, направленные на обеспечение населения коммунальными услугами, в том числе контроль за деятельностью теплоснабжающих организаций, расходованием денежных средств, и в первую очередь обеспечение надлежащего содержания имущества, предназначенного для снабжения указанными ресурсами населения, относящегося к муниципальному имуществу, а также содействие надлежащему содержанию имущества.

В решении отмечается, что за время своей работы глава, зная о ненадлежащем теплоснабжении жителей города, ни разу не привлек директора МУП к дисциплинарной ответственности, не установил и не наладил оперативные дежурства на уровне городского поселения, не принял ни одного постановления, регулирующего вышеуказанную деятельность, позволявшего бы нормализовать ситуацию в данной сфере правоотношений. Суд приходит к выводу о том, что отсутствие запаса топлива на дату вступления главы в должность может затруднить исполнение обязанностей и сделать действия главы по организации теплоснабжения более активными, конкретными. По мнению суда, отдельные выступления главы поселения на заседаниях Совета, комиссиях и др. без соответствующих адекватных, своевременных, действенных мер, а также анализа и планирования работы, связанной с выполнением возложенных на главу обязанностей по организации теплоснабжения в поселении, нельзя признать исполнением обязанностей.

Вышеприведенная позиция суда представляется небесспорной. Однако решением Верховного Суда Республики Карелия от 25 мая 2010 г. решение Лахденпохского районного суда оставлено без изменения .

Сроки рассмотрения, принятия решения. В ч. 7 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлен срок, в течение которого обращение, инициирующее удаление главы муниципального образования в отставку, должно быть рассмотрено.

Данный срок начинается с момента внесения соответствующего обращения в представительный орган и заканчивается рассмотрением данного обращения. Законом установлено, что срок рассмотрения обращения не может превышать одного месяца. Например, если обращение внесено 17 сентября, то срок рассмотрения истечет 18 октября (ст. 190–194 ГК РФ). Продление, восстановление пропущенного срока анализируемым законом не предусмотрено.

Принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимается квалифицированным большинством депутатов – 2/3 депутатов представительного органа муниципального образования. В Федеральном законе № 131-ФЗ довольно четко предусматривается, что при определении квалифицированного большинства необходимо учитывать установленную численность представительного органа, которая обычно указывается в уставе муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования. Причем, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования. Аналогичное исключение установлено и для муниципальных образований, в которых глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и представительный орган муниципального образования.

Очевидно, что глава муниципального образования, являющийся председателем представительного органа муниципального образования, не может вести заседание представительного органа, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку. В этом случае заседание проводится другим депутатом, которого представительный орган на это уполномочивает. Это означает, что с учетом принципа непрерывности исполнения власти представительный орган до окончательного рассмотрения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку своим решением должен временно передать функции председателя другому депутату.

В Федеральном законе № 131-ФЗ предусматривается обязательное опубликование (обнародование) решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку. Решение представительного органа должно быть опубликовано (обнародовано) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Вместе с решением подлежит обязательному опубликованию и особое мнение главы муниципального образования, удаленного в отставку, если это особое мнение изложено в письменном виде. Такое опубликование текста решения и особого мнения должно производиться одновременно одинаковым способом.

Эти нормы Федерального закона № 131-ФЗ получили довольно неожиданное воплощение при удалении в отставку главы Гороховецкого городского поселения (Владимирская область).

Пример

  • 12 апреля 2010 г. от группы депутатов председателю Совета поступило обращение о созыве внеочередного заседания для рассмотрения вопроса об удалении главы города в отставку. В этот же день (до истечения трехдневного срока, предоставленного председателю Совета для созыва внеочередного заседания, согласно ст. 14 регламента Совета) группой депутатов самостоятельно направлены уведомления главе города и председателю Совета о проведении данного заседания 14 апреля 2010 г.
  • 14 апреля 2010 г. (в нарушение установленного порядка) группа депутатов в 10 человек в отсутствие других депутатов вне зала заседания Совета провела "внеочередное заседание Совета" по рассмотрению вопроса об удалении главы города в отставку и проекта соответствующего решения, на котором данный проект был принят большинством голосов депутатов. Также принято решение о назначении исполняющего обязанности главы города сроком на три месяца. Ни удаляемый в отставку глава города, ни председатель Совета на данном внеочередном заседании не присутствовали. Заседание проводил председательствующий, избранный из числа присутствующих депутатов. Председатель Совета решение не подписывал и не направлял в газету для опубликования, в Совете решение не регистрировалось.

Группа депутатов – инициаторов удаления главы города в отставку – предпринимала попытки силовым путем с привлечением сотрудников милиции принудить председателя Совета подписать "решение" об удалении главы города в отставку, но "документ" так и не был подписан председателем Совета.

С учетом данного "решения" казначейство РФ по Владимирской области прекратило финансирование муниципального образования город Гороховец. Было переоформлено право первой подписи финансовых документов на исполняющего обязанности главы города. С этой целью были изготовлены новые печати муниципального образования, в налоговой службе оформлено новое ГРЮЛ и нотариусом города Гороховец нотариально заверена банковская подпись исполняющего обязанности главы города.

О данных фактах как о попытке захвата власти в муниципальном образовании были поставлены в известность исполняющий обязанности прокурора Гороховецкого района, прокурор Владимирской области. В адрес последнего было направлено заявление о преступлении, предусмотренном ст. 278 УК РФ.

Самое удивительное, что суды не усмотрели ничего плохого в вышеописанных событиях. Решением Гороховецкого районного суда Владимирской области от 14 мая 2010 г. по делу № 2-160/2010 прокурору Гороховецкого района Владимирской области в удовлетворении заявления о признании решения Совета народных депутатов муниципального образования город Гороховец от 14 апреля 2010 г.

"Об удалении главы муниципального образования город Гороховец... в отставку" недействующим с момента его принятия было отказано.

Повторное инициирование удаления главы муниципального образования в отставку. В случае, если инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена, то депутаты могут повторно вернуться к рассмотрению данного вопроса (при наличии соответствующей инициативы и соблюдении прочих требований закона). Установлен срок, в течение которого депутаты не могут вернуться к вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку. Повторное рассмотрение возможно не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос. Такой короткий срок свидетельствует скорее о том, что механизм удаления в отставку является рычагом "расправы", чем средством восстановления нормальной обстановки в муниципальном образовании.

Следует обратить внимание, что в ч. 16 ст. 74.1 Федерального закона говорится не столько о непринятии решения (например, не хватило голосов до квалифицированного большинства, хотя большинство депутатов голосовало за отставку), а именно об отклонении инициативы. Возникает вполне закономерный вопрос: а что делать, если депутаты допустили нарушение процедуры удаления в отставку? Как в этом случае должен отсчитываться двухмесячный срок?

Из судебной практики

26 января 2010 г. на очередной сессии Совета Лахденпохского городского поселения депутаты городского поселения рассматривали вопрос о возможности выдвижения инициативы об удалении главы в отставку. Выписка из протокола свидетельствует о том, что за выдвижение указанной инициативы проголосовали три депутата, против – четыре депутата. В соответствии со ст. 20 устава муниципального образования "Лахденпохское городское поселение" установленная численность депутатов Совета Лахденпохского городского поселения составляет 10 депутатов. Таким образом, инициатива депутатов об удалении главы в отставку не может считаться выдвинутой, так как за выдвижение указанной инициативы проголосовали менее 1/3 установленной численности депутатов.

Однако менее чем через два месяца, 1 марта 2010 г., пять депутатов Лахденпохского городского поселения направили в представительный орган муниципального образования "Лахденпохское городское поселение" обращение с ходатайством об удалении главы Лахденпохского муниципального района в отставку. Удаляемый глава городского поселения немедленно стал заявлять о нарушении процедуры выдвижения инициативы об удалении в отставку, несоответствии действий депутатов требованиям ч. 3 и 16 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Именно на это указывается в решении Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 12 апреля 2010 г. по делу № 2-160/2010. По мнению суда, инициатива депутатов от 26 января 2010 г. не может считаться выдвинутой, поскольку за нее не проголосовало необходимое (1/3) количество депутатов. Кроме того, инициатива депутатов от 26 января 2010 г. не рассматривалась представительным органом, поэтому не может считаться отклоненной. Таким образом, учитывая, что инициатива депутатов от 26 января 2010 г. представительным органом не рассматривалась, инициатива от 1 марта 2010 г. не может быть признана повторной.

Гарантии прав удаляемых глав муниципальных образований. В ч. 13 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлены определенные гарантии соблюдения прав глав муниципальных образований , удаляемых в отставку, сделана попытка установить "защиту от депутатов". Причем в законе используются императивные формулировки. Главе муниципального образования должно быть обеспечено право:

  • – на заблаговременное уведомление о дате и месте проведения соответствующего заседания;
  • – ознакомление с обращением, инициирующим удаление в отставку;
  • – ознакомление с проектом решения представительного органа об удалении его в отставку;
  • – представление объяснений по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Данные права представляются достаточно важными, особенно в свете того, что объективной оценки деятельности главы муниципального образования, которую мог бы предоставить независимый суд, нет.

Итак, глава муниципального образования, в отношении которого возбуждается производство об удалении в отставку, должен быть уведомлен о внесении обращения высшего должностного лица субъекта РФ в день внесения этого обращения в представительный орган или на следующий день. Конкретная форма уведомления Законом не предусмотрена. Также не указывается, на ком лежит обязанность уведомления главы муниципального образования – на высшем должностном лице субъекта РФ, представительном органе муниципального образования, его аппарате или иных должностных лицах. Однако, исходя из здравого смысла, можно предположить, что уведомление главы муниципального образования должно производиться в письменной форме сотрудниками аппарата представительного органа; в муниципально-правовых актах (например, в регламенте представительного органа муниципального образования) должно быть предусмотрено, на ком лежит обязанность такого уведомления и в какой форме.

В результате на практике возникают совершенно "неожиданные решения".

Пример

Депутаты Озерского горсовета (Челябинская область), отчаявшись обеспечить "заблаговременное получение", были вынуждены уведомлять мэра в аэропорту, когда тот собрался срочно отбыть в отпуск. Вся процедура была заснята на видеопленку, а текст документов зачитывался ему вслух. Озерский суд посчитал такое уведомление надлежащим.

Однако нельзя забывать и о том, что могут возникать ситуации и с злоупотреблением правом, когда мэры отказываются получать уведомление или препятствуют его получению.

Пример

Глава Сергиева Посада (Московская область) всеми силами препятствовал тому, чтобы депутаты вручили ему уведомление о начале процедуры удаления в отставку. Прорваться к главе депутаты смогли только перед встречей с итальянской делегацией, с которой глава планировал подписать договоры о сотрудничестве.

Анализ правоприменительной практики показывает, что практически во всех случаях судебного рассмотрения решения об удалении в отставку удаленные главы заявляли о нарушении своих прав, о несоблюдении предоставленных им гарантий.

Обжалование решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Процедура удаления главы в отставку формально не предусматривает возможности обжалования решения представительного органа об удалении главы муниципального образования. Вместо этого главе муниципального образования предоставляется право в письменном виде изложить свое особое мнение. В решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу № 2-822/09 указывается, что отсутствие указания в ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ на право на судебное обжалование решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица. В ст. 46, 133 Конституции РФ, ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, гл. 25 ГПК РФ, ст. 78 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается возможность обжалования в суд решений, нарушающих права и свободы граждан, а также любых решений, принятых органами местного самоуправления.

Складывающаяся практика показывает, что "удаленные" главы муниципальных образований широко пользуются этим правом.

Если первые судебные процессы удаленные главы муниципальных образований выигрывали, поскольку слишком явными были нарушения со стороны депутатского корпуса, то в последующем появилась целая волна решений об удалении глав, когда они расплачивались за "развал в сфере ЖКХ", за срыв отопительного сезона (Балтийск, Мурманск, Ланденпохья и др.). Анализ текста судебных решений показывает, что решения не свободны от политической составляющей. Кроме того, судьи не видят различий между полномочиями главы муниципального образования и полномочиями главы местной администрации.

В ряде случаев удаленные главы проигрывают дела из-за собственной невнятной позиции, неумения обосновать свои требования. Например, ознакомление с протоколом судебного заседания по делу о восстановлении мэра Мурманска показывает, что его позиция сводилась лишь к тезису "удаление меня в отставку незаконно, нарушает права граждан, которые меня избрали" . Очевидно, что такого утверждения недостаточно. Нужно более точно и четко аргументировать позицию стороны.

Таким образом, анализ текста федерального закона, предусматривающего удаление главы муниципального образования в отставку, складывающейся правоприменительной практики, свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования и текста закона и самой юридической конструкции, положенной в его основу. В противном случае это создает основу для злоупотребления на местах, нарушения прав граждан.

Из судебной практики

Как неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, гарантированные Конституцией РФ равенство всех перед законом и судом, а также равноправие могут быть обеспечены лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; нарушение принципа формальной определенности норм, напротив, допускает неограниченное усмотрение в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит – к нарушению принципа равенства при осуществлении конституционных прав и свобод, верховенства Конституции РФ и закона .

Очевидно, что вышеописанный механизм удаления глав муниципальных образований в отставку, практика его применения вступает в противоречие с ч. 1 ст. 7 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой "статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата". Это означает, что недопустимо создание механизмов, ставящих избранное населением лицо в жесткую зависимость от каких-либо (в том числе также выборных) органов, будь то органы государственной власти или местного самоуправления. Политическую ответственность, ответственность за целесообразность и эффективность своих действий выборное лицо несет только перед населением, но не перед другими органами и организациями .

В ходе 19-й сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, которая проходила в октябре 2010 г. в Страсбурге, квалифицированным большинством голосов был утвержден отчет о состоянии местной и региональной демократии в России, а также приняты рекомендации в отношении ее развития. В частности, России рекомендуется отменить "поправки к статье 74 закона № 131-ФЗ в отношении увольнения в отставку мэров с тем, чтобы гарантировать мэрам возможность свободно осуществлять свои полномочия, не опасаясь вмешательства или политического давления со стороны муниципальных советов или губернаторов" .

  • См., например: Васильев В. И. Западня для мэров // Независимая газета. 2009. 17 февраля; Шугрина Е. С. Почему механизм удаления глав муниципальных образований в отставку приводит к существенным нарушениям прав на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 5. С. 7–14; Шугрина Е. С. Совет Европы рекомендует отменить институт удаления глав муниципальных образований в отставку // Муниципальная служба. 2011. № 1. С. 2–14; Шугрина Е. С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Право и политика. 2009. № 9. С. 1800–1806; Заболотских Е. М. Правовые гарантии главы муниципального образования при удалении в отставку // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 1. С. 10–1; Алешкова Н. П. Правовая регламентация удаления главы муниципального образования в отставку в уставе муниципального образования // Юридический вестник (научно-практический журнал Ханты-Мансийского автономного округа – Югры). 2009. Декабрь; Чанное С. Е. Удаление глав муниципальных образований в отставку // Практика муниципального управления. 2010. № 1. С. 27–31; Миронова Н., Стародубровская И. Муниципальная реформа: окончательный диагноз // Экономика и жизнь. 2009. № 18 (9284).
  • В правоприменительной практике постоянно возникает путаница с правильным формулированием соответствующих решений. Например, 29 июня 2010 г. на заседании Собрания депутатов Павловского района Алтайского края были одновременно вынесены следующие решения: "Об удалении главы Павловского района Алтайского края В. А. Попова в отставку" и "О досрочном прекращении полномочий главы Павловского района Алтайского края В. А. Попова".
  • Шугрина Е. С. Совет Европы рекомендует отменить институт удаления глав муниципальных образований в отставку // Муниципальная служба. 2011. № 1. С. 2–14.
  • По материалам сайта: URL: altairegion22.ru/region_news/53072.html?sphrase_id=457055.
  • См., например: Андриченко Л. В., Домрин А. Я., Сивицкий В. А., Чертков А. Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 100–126; Дементьева О. Институт временной финансовой администрации: правовые проблемы реализации // Муниципальное право. 2008. № 2. С. 16–19; Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009.
  • Алешкова Н. П. Правовая регламентация удаления главы муниципального образования в отставку в уставе муниципального образования // Юридический вестник (научно-практический журнал Ханты-Мансийского автономного округа – Югры). 2009. Декабрь.
  • Шугрина Е. С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Местное право. 2009. № 7–8. С. 11–22.
  • Определение Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. № 114-0-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кондратенко Анатолия Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 10 части 10 и части 11.1 статьи 35, пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”".
  • Шугрина Е. С. Удаление главы в отставку: как, за что и в какие сроки? // Глава местной администрации. 2011. № 3. С. 17–31.
  • См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. № 3-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Ситаловой"; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР “О Государственной налоговой службе РСФСР” и Законов Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” и “О федеральных органах налоговой полиции”"; от 30 июля 2001 г. № 13-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 13 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона “Об исполнительном производстве” в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества "Разрез “Изыхский”".
  • Заключение Европейского клуба экспертов местного самоуправления на проект Федерального закона № 155656-5.
  • Маркварт Э. Советы с Запада // URL: nk.perm.ru/articles.php?newspaper_id=877&article_id=22354.
  • 1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
  • 2. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются :
  • 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;
  • 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
  • 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;
  • 4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;
  • 5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнацио- 562

нального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

  • 3. Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
  • 4. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
  • 5. В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
  • 6. Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
  • 7. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.
  • 8. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
  • 9. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования.
  • 10. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
  • 11. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
  • 12. В случае, если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата предста- 564

вительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.

  • 13. При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены :
  • 1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
  • 2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
  • 14. В случае, если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.
  • 15. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.
  • 16. В случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.
  • 17. Глава муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении его в отставку, вправе обратиться с заявлением об обжаловании указанного решения в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения.

Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявления.

1. В мае 2009 г. в комментируемый Закон были внесены поправки, предусматривающие введение института удаления главы муниципального образования в отставку. Принятые законодательные новеллы существенно усиливают роль представительных органов в системе местного самоуправления.

Институт ответственности глав перед соответствующим представительным органом довольно хорошо известен мировой практике: как правило, применяемая санкция носит название «выражение недоверия». Однако в данном случае было предложено иное наименование санкции - «удаление в отставку». Экспертное сообщество, представители органов местного самоуправления выразили неоднозначную оценку того, как была воплощена в тексте комментируемого Закона идея ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования. Складывающаяся правоприменительная практика подтверждает высказанные экспертами опасения.

Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимает представительный орган. С инициативой удаления могут выступить:

Имеющиеся примеры реализации данного механизма показывают, что он использован депутатами представительного органа в отношении глав муниципальных образований, избранных непосредственно населением, т. е. наиболее независимых от депутатского корпуса.

2. В комментируемой части сформулированы основания удаления в отставку. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что не требуется подтверждения признаков правонарушения судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или об отсутствии признаков правонарушения, предусмотренных комментируемой статьей.

В комментируемом Законе предусмотрены следующие основания удаления главы муниципального образования в отставку:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, преду- 566

смотренных п. 2 ч. 1 ст. 75 комментируемого Закона, - возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств.

Эксперты неоднократно обращали внимание, что установление просроченной задолженности обладает большой спецификой и в применении это основание является не таким простым, как кажется 1 . Представляется важным обязательное наличие судебного решения, в котором констатируется наличие или отсутствие такой задолженности как результата деятельности именно главы муниципального образования, но не представительного органа, обладающего исключительными полномочиями по принятию бюджета. Однако это не останавливает правоприменителя.

Например, Волховским районным советом народных депутатов принято решение об удалении главы Волховского района Орловской области в отставку в связи со сложившейся задолженностью бюджета муниципального образования «Волховский район Орловской области» на 1 января 2011 г. в размере 45,1% от собственных доходов муниципального образования. Основанием для принятия такого решения послужило письмо начальника финансового отдела администрации Волховского района Орловской области на имя председателя районного Совета народных депутатов Волховского района от 18 февраля 2011 г.

Кроме того, в комментируемом Законе фактически предусмотрено, что одно и то же основание может повлечь наступление разных видов юридической ответственности - удаление в отставку и временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти;

2) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 3 ч. 1 ст. 75 комментируемого Закона, - возникновение нецелевого расходования бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий.

Органы прокуратуры даже частичное нецелевое расходование средств рассматривают как основание для удаления в отставку.

Так, 29 июня 2010 г. решением Собрания депутатов Павловского района Алтайского края был удален в отставку глава района. Основанием явилось нецелевое расходование субвенций, выделенных на осуществлении отдельных переданных государственных полномочий . Решением Павловского районного суда Алтайского края от 30 декабря 2009 г. частично удовлетворены требования прокурора Павловского района о признании незаконными действий по нецелевому использованию части выделенной из краевого бюджета субвенции на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния и об обязании возместить сумму в краевой бюджет из средств районного бюджета;

3) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных комментируемым Законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования.

В определении КС РФ от 17 ноября 2011 г. № 1489-0-0 констатируется следующее. Неисполнение главой муниципального образования в течение трех и более месяцев своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами - болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.) с очевидностью свидетельствует о фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, т. е. нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления.

При этом в случае неисполнения главой муниципального образования его отдельных нормативно закрепленных обязанностей, в том числе обязанности по подписанию и обнародованию нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования, представительный орган муниципального образования, иные заинтересованные лица вправе обжаловать в суд незаконное бездействие главы муниципального образования в установленном законом порядке (см. определение КС РФ от 2 ноября 2011 г. № 1464-0-0).

Таким образом, КС РФ обратил внимание на то, что в случае неисполнения главой муниципального образования отдельных полномочий представительный орган муниципального образования должен обжаловать его бездействие, но не удалять главу в отставку. Кстати, аналогичную позицию занимает Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. В разъяснениях Комитета отмечается, что для «удаления главы муниципального образования в отставку по данному основанию значение имеет сам факт неисполнения им своих обязанностей. Ответственность главы муниципального образования по данному основанию возможна только при полном неисполнении им обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» .

В определении КС РФ от 2 ноября 2011 г. № 1464-0-0 говорится о том, что вопрос о неисполнении полномочий можно ставить в указанных законом случаях, кроме ситуаций, когда это вызвано уважительными причинами - болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др. Однако на практике представительные органы на это не обращают внимание.

В ряде случаев представительные органы принимают решение об удалении в отставку глав муниципальных образований, находящихся под следствием, что не соответствует букве и духу закона. Досрочно прекратить полномочия главы на основании п. 6 ч. 6 ст. 36 (вступления в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда) возможно только после получения вступившего в законную силу обвинительного приговора.

Как уже говорилось выше, основание удаления в отставку - неисполнение главой муниципального образования полномочий. Категория «неисполнение полномочий» является самой трудно переводимой на язык конкретных действий (бездействия) главы. Это касается и объема (полноты) полномочий, и качества их выполнения, и разграничения полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации или председателя представительного органа;

4) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Следует заметить, что в комментируемой статье предусматривается возможность удаления главы муниципального образования в отставку в связи с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, - в этом случае в соответствующих федеральных законах, законах субъектов РФ должно быть четкое указание на то, что передаваемые обязанности возлагаются именно на главу муниципального образования, а не на местную администрацию;

5) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

В определении от 25 января 2012 г. № 114-0-0 КС РФ указал следующее. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа. Глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публичноправовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Для исключения возможного субъективизма при рассмотрении отчета главы муниципального образования необходимо данный вопрос урегулировать в муниципальных правовых актах, желательно в уставе муниципального образования. Иначе возникает слишком большая дискреция представительного органа муниципального образования.

Например, в повестку дня заседания Совета народных депутатов Кольчугинского района Владимирской области, состоявшегося 24 января 2013 г., был внесен вопрос о ежегодном отчете о деятельности главы Кольчугинского района за 2012 г. Глава Кольчугинского района пояснил, что не может в настоящее время представить отчет о своей деятельности и деятельности подведомственных ему органов местного самоуправления (в частности, Совета народных депутатов района), поскольку три из пяти постоянных комиссий Совета подвели итоги собственной деятельности за 2012 г. только 24 января 2013 г., а оставшиеся две планируют это сделать в ближайшее время, и предложил вернуться к рассмотрению вопроса об отчете о деятельности главы Кольчугинского района за 2012 г. в апреле текущего года. Тем не менее после того, как ряд депутатов задали несколько вопросов главе района о его деятельности в прошедшем году, Совет посчитал отчет главы района представленным в устной форме и признал его работу за 2012 г. неудовлетворительной 1 .

Имеются примеры, когда глава муниципального образования не исполняет обязанность по представлению отчета о своей деятельности. Такая практика лишний раз подчеркивает важность регулирования особенностей реализации данного полномочия главы муниципального образования именно в уставе муниципального образования ;

6) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Например, решением Собрания Воскресенского муниципального района Саратовской области от 26 марта 2012 г. № 15 глава муниципального образования был удален в отставку. Основанием послужило непринятие лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является. В частности, глава из состава управления коммерческой организацией не выведен, принадлежащие ему доли участия в уставных капиталах коммерческих организаций в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации не переданы. В период выполнения должностных обязанностей глава неоднократно высказывал пожелания открыть на территории возглавляемого им района автобусные пассажирские перевозки, организуемые принадлежащими ему хозяйствующими обществами, что в данном случае означало конфликт интересов. Письменного (как и устного) уведомления о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения глава Собранию Воскресенского муниципального района Саратовской области не направлял. Законность решения об удалении подтверждена решением Саратовского районного суда Саратовской области от 23 апреля 2012 г. по делу № 2-199(2)012;

7) допущение главой муниципального образования массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и от других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

Это основание было введено в октябре 2013 г. и представляется небесспорным, поскольку мало связано с вопросами местного значения, хотя и является «ответом на злобу дня». Кроме того, субъектом ответственности по смыслу п. 5 ч. 2 комментируемой статьи выступает не только глава муниципального образования, но и местная администрация, иные органы и должностные лица муниципального образования, подведомственные организации, что вызывает определенное недоумение, поскольку предметом правового регулирования комментируемой статьи является только удаление в отставку главы муниципального образования.

Квалифицирующие признаки данного состава - массовый характер нарушения прав в национальной и конфессионной сферах, а также наличие последствий этого нарушения для национальной и конфессионной сфер. Причем оба признака должны быть одновременно; оба они выступают самостоятельными элементами состава правонарушения. Имеющиеся в статье формулировки могут вызвать затруднения в правоприменительной практике и привести к нарушению прав удаляемых в отставку лиц.

3. Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимает представительный орган. С инициативой удаления могут выступать:

  • - депутаты представительного органа муниципального образования;
  • - высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Инициатива населения, которое избирало главу муниципального образования, не предусматривается .

Для реализации инициативы депутатов необходимо получение мнения не менее чем одной трети от установленной численности депутатов. Оформляется данная инициатива в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Вместе с текстом обращения необходимо представить проект решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

4, 5. В ч. 4 комментируемой статьи предусмотрено правило, связанное с необходимостью выяснения мнения высшего должностного лица субъекта РФ по вопросу удаления главы муниципального образования в отставку. По общему правилу, если с инициативой об удалении главы муниципального образования выступили депутаты представительного органа, то необходимо не просто уведомить высшее должностное лицо субъекта РФ, но и выяснить его мнение. Причем по смыслу ч. 4 необязательно, чтобы мнение высшего должностного лица субъекта РФ было положительным.

В ч. 5 предусмотрено исключение из вышеназванного правила. При рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования по ряду оснований необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта РФ. К таким основаниям в силу комментируемого Закона относятся:

  • - решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);
  • - решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75);
  • - неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

В случае отсутствия согласия высшего должностного лица субъекта РФ продолжение процедуры удаления главы муниципального образования в отставку невозможно.

Так, губернатор Владимирской области выразил несогласие с инициативой депутатов Совета народных депутатов Кольчугинского района об удалении в отставку главы Кольчугинского района, направив в Совет соответствующий ответ на запрос. Губернатор указал на значительные нарушения в процедуре удаления и отметил: в его адрес поступили обращения глав всех муниципальных образований, входящих в состав Кольчугинского района, а также руководителей предприятий, жителей района в поддержку удаленного главы, что является доказательством явного несогласия населения с абсолютно не отражающим мнение избирателей решением депутатов .

6. Предусмотрено, что инициатива высшего должностного лица субъекта РФ об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения высшего должностного лица субъекта РФ. Данное обращение должно быть внесено в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования.

В правоприменительной практике уже есть примеры реализации комментируемых норм, в частности несколько случаев инициирования удаления в отставку губернаторами: Чайковское городское поселение (Пермский край), Артемовский городской округ (Свердловская область), городские округа «Орел», «Мурманск», «Адамовский муниципальный район» (Оренбургская область) и др.

Глава муниципального образования, в отношении которого возбуждается производство об удалении в отставку, должен быть уведомлен о внесении обращения высшего должностного лица субъекта РФ в день внесения этого обращения в представительный орган или на следующий день. Конкретная форма уведомления комментируемым Законом не предусмотрена. Также не указывается, на ком лежит обязанность уведомления главы муниципального образования - на высшем должностном лице субъекта РФ, представительном органе муниципального образования, его аппарате или иных должностных лицах. Однако, исходя из здравого смысла, можно предположить, что уведомление главы муниципального образования должно производиться в письменной форме сотрудниками аппарата представительного органа. В муниципально-правовых актах (например, в регламенте представительного органа муниципального образования) должно быть предусмотрено, на ком лежит обязанность такого уведомления и в какой форме.

  • 7. В комментируемой части установлен срок, в течение которого обращение, инициирующее удаление главы муниципального образования в отставку, должно быть рассмотрено. Данный срок начинает течь в день внесения соответствующего обращения в представительный орган и заканчивается рассмотрением обращения. Законом установлено, что срок рассмотрения обращения не может превышать одного месяца. Например, если обращение внесено 17 сентября, то срок рассмотрения истечет 18 октября (ст. 190-194 ГК РФ). Продление, восстановление пропущенного срока комментируемым Законом не предусмотрены.
  • 8. Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимается квалифицированным большинством депутатов - двумя третями депутатов представительного органа муниципального образования. В комментируемом Законе предусматривается, что при определении квалифицированного большинства необходимо учиты- 574

вать установленную численность представительного органа, которая обычно указывается в уставе муниципального образования.

  • 9- 11. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования. Если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования. Аналогичное исключение установлено для муниципальных образований, в которых глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
  • 12. Очевидно, что глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя представительного органа муниципального образования, не может вести заседание представительного органа, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку. В данном случае заседание проводится другим депутатом, которого представительный орган на это уполномочивает. Это означает, что с учетом принципа непрерывности исполнения власти представительный орган до окончательного рассмотрения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку своим решение должен временно передать функции председателя другому депутату.
  • 13. В комментируемой части установлены определенные гарантии соблюдения прав глав муниципальных образований, удаляемых в отставку, сделана попытка установить «защиту от депутатов». Причем в Законе используются императивные формулировки. Главе муниципального образования должны быть обеспечены права:
    • - на заблаговременное уведомление о дате и месте проведения соответствующего заседания;
    • - ознакомление с обращением, инициирующим удаление в отставку;
    • - ознакомление с проектом решения представительного органа об удалении его в отставку;
    • - представление объяснений по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Данные права представляются довольно важными, особенно в свете того, что объективной оценки деятельности главы муниципального образования, которую мог бы предоставить суд, нет. Анализ складывающейся правоприменительной практики показывает, что механизм удаления в отставку порой пытаются использовать для «сведения счетов» с независимым и самостоятельным главой муниципального образования.

Однако нельзя забывать и о том, что могут возникать ситуации злоупотребления правом, когда мэры отказываются получать уведомление или препятствуют его получению.

Например, «депутаты Озерского горсовета (Челябинская область), отчаявшись обеспечить «заблаговременное получение», были вынуждены уведомлять мэра в аэропорту, когда тот собрался срочно отбыть в отпуск. Вся процедура была заснята на видеопленку, а текст документов зачитывался ему вслух. Озерский суд посчитал такое уведомление надлежащим» .

14. Приведенная в комментируемой статье процедура удаления главы в отставку формально не предусматривает возможности обжалования решения представительного органа об удалении главы муниципального образования. Вместо этого главе муниципального образования предоставляется право в письменном виде изложить свое особое мнение. Однако ст. 46 Конституции РФ, действующее гражданское процессуальное законодательство, ст. 78 комментируемого Закона предусматривает возможность обжалования в суд решений, нарушающих права и свободы граждан, а также любых решений, принятых органами местного самоуправления (см. комментарии к ст. 78). Складывающаяся практика показывает, что «удаленные» главы муниципальных образований широко пользуются этим правом.

В решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу № 2-822/09 указывалось, что отсутствие указания в ст. 74

Полномочия главы муниципального образования прекращены досрочно в связи с отставкой по собственному желанию. Необходимо ли оформлять решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении его полномочий?

Ответ

В соответствии с ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ одним из оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является «отставка по собственному желанию».

Следует отметить, что сама процедура сложения главой муниципального образования своих полномочий Федеральным законом № 131-ФЗ не установлена. Ее целесообразно закрепить в уставе муниципального образования. С нашей точки зрения, эта процедура должна проводиться следующим образом. Глава муниципального образования, решивший уйти в отставку по собственному желанию, направляет соответствующее заявление в представительный орган. С момента регистрации заявления представительным органом муниципального образования полномочия главы муниципального образования прекращаются.

То, что полномочия главы муниципального образования прекращаются с подачей им соответствующего заявления, подтверждается и анализом положений Федерального закона № 67-ФЗ (например, п. 6 ст. 70). Рассматривая заявление главы муниципального образования об отставке по собственному желанию, представительный орган муниципального образования не вправе отказать в удовлетворении такого заявления и его регистрации, поскольку в этой ситуации представительный орган связан волей, однозначно выраженной в заявлении. В связи с этим правомерно говорить о том, что решение представительного органа лишь процедурно оформляет волеизъявление главы муниципального образования и констатирует факт вакантности мандата по соответствующей должности.

Однако есть случаи, когда решение представительного органа имеет самостоятельное содержание. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены, например, такие основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, как выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным и т.д. В этих случаях полномочия выборного должностного лица местного самоуправления будут прекращены с момента принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования.

Глава МО является высшим ДЛ МО и наделяется уставом МО собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава МО:

1) избирается на муниципальных выборах либо ПО из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав ПО с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет МА;

3) в случае избрания ПО исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя ПО и полномочия главы МА;

5) в случае формирования ПО МР (избирается из глав поселений) исполняет полномочия его председателя.

Установленные пунктами 2 - 4 ограничения не распространяются на ОМС МО, имеющего статус СП, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой МО, исполняющим полномочия председателя ПО.

Полномочия главы МО:

1) представляет МО в отношениях с ОМС других МО, ОГВ, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени МО;

2) подписывает и обнародует НПА, принятые ПО;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания ПО.

5) обеспечивает осуществление ОМС полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных ОМС ФЗ и законами субъекта РФ.

Глава МО подконтролен и подотчетен населению и ПО.

Глава МО представляет ПО ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава МО возглавляет МА, о результатах деятельности МА и иных подведомственных ему ОМС, в том числе о решении вопросов, поставленных ПО.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

2.1) удаления в отставку: 1) неисполнение в течение 3 и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения 2) неудовлетворительная оценка деятельности главы МО ПО по результатам его ежегодного отчета данная 2 раза подряд 3) несоблюдение ограничений и запретов ФЗ «О противодействии коррупции»

3) отрешения от должности: 1) издание НПА противоречащего законодательству и не пред принятие мер по исполнению решения суда в течение 2 месяцев; 2) совершение действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а ДЛ не приняло мер по исполнению решения суда.

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства ИГ - участника МД РФ, в соответствии с которым ИГ имеет право быть избранным в ОМС;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы МО;

11) досрочного прекращения полномочий ПО, если глава МО был избран из состава данного органа;

11.1) изменения порядка формирования ПО МР;

12) преобразования МО, а также в случае упразднения МО;

13) утраты поселением статуса МО в связи с его объединением с ГО;

14) увеличения численности избирателей МО более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ МО или объединения поселения с городским округом.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет ДЛ местного самоуправления.

Полномочия главы МР, главы ГО прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента РФ в случаях:

1) несоблюдения главой МР, главой ГО, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами";

2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы МР, главы ГО факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах.

УДК 324.76

П.А. Астафичев

удаление главы муниципального образования в отставку как институт муниципального права

Removal of the head of municipality in resignation as institute of the municipal law

АСТАФИЧЕВ, Павел Александрович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. Тел.: 8-911-156-79-01. E-mail: [email protected]

ASTAFICHEV, Pavel Alexandrovich, doctor of juridical Sciences, Professor, Professor of chair of constitutional and international law of Saint-Petersburg University of MIA of Russia. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Tel: 8-911-156-79-01. E-mail: [email protected]

Статья посвящена исследованию ряда проблем, связанных с правовым регулированием ответственности глав муниципальных образований. Автор доказывает, что депутатам представительных органов муниципальных образований предоставляется, по сути, безграничная возможность удаления в отставку глав муниципалитетов, если деятельность этих должностных лиц вызывает неудовлетворительную оценку депутатского корпуса в течение двух лет подряд. Неоднозначность института удаления главы муниципального образования в отставку на основании неудовлетворительной оценки деятельности со стороны депутатского корпуса обусловлена дифференцированным подходом к правовому регулированию порядка избрания граждан на эту должность. Имея мандат непосредственного народного доверия, глава муниципального образования, во всяком случае, имеет право на известную самостоятельность в определении приоритетов муниципальной деятельности, даже если его позиция не совпадает с мнением депутатского корпуса.

Ключевые слова: глава муниципального образования, народное представительство, ответственность должностных лиц местного самоуправления.

Clause is devoted to research of some the problems connected with legal regulation of the responsibility of heads of municipalities. The author proves, that it is given to deputies of representative bodies of municipalities excessive powers. Deputies have the right to remove in resignation of the head of municipality only because this official two times receives a low estimation within one year successively. The law should consider, that heads of municipalities can be selected citizens or be appointed bodies of representative authority. Having the mandate of direct national trust, the head of municipality has the right to independence in definition of priorities of municipal activity even if its position does not coincide with opinion of deputies.

Keywords: head of municipality, national representation, responsibility of officials of local self-government.

Глава муниципального образования может быть удалён в отставку по решению представительного органа местного самоуправления. В отличие от института его отрешения от должности, это возможно по более широкому перечню оснований . В буквальном смысле закона основания удаления в отставку и отрешения от должности различны, они не совпадают. Однако многие фактические решения, действия или бездействие глав муниципалитетов могут быть квалифицированы и как основания для отрешения от должности, и как обстоятельства, достаточные для их удаления в отставку .

Оба института предполагают весьма активное участие высших должностных лиц субъектов РФ, но степень их вовлечённости в юридический процесс различна. Отрешение от должности главы муниципального образования - непосредственная компе-

тенция высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ. В случае же удаления в отставку высшее должностное лицо субъекта РФ обладает, во-первых, правом инициативы (наряду с другими лицами), во-вторых, правом согласования (по общему правилу мнение высшего должностного лица субъекта РФ подлежит учёту, однако при определённых обстоятельствах, о которых будет сказано ниже, удаление возможно только с согласия высшего должностного лица субъекта РФ). Принятие окончательного решения составляет область компетенции муниципального народного представительства .

Обратим внимание, что отрешение от должности допускается в отношении двух должностных лиц: главы муниципального образования и главы местной администрации. Институт удаления в от-

ставку распространяет своё действие исключительно на статус глав муниципальных образований. Глава местной администрации в отставку по решению представительного органа не удаляется. Закон предусматривает другие формы и основания досрочного прекращения его полномочий, которые ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не регулируются.

Удаление главы муниципального образования в отставку допускается по одному из следующих пяти оснований:

1) принятие им решений, совершение действий или бездействия, которые повлекли за собой последствия, предусмотренные п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств существенного размера (более 30 и 40 процентов соответственно), нецелевое использование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий);

2) неисполнение обязанностей в течение периода, превышающего три месяца;

3) неудовлетворительная оценка деятельности, данная представительным органом муниципального образования по результатам ежегодного доклада главы муниципалитета (если она была дана два раза подряд);

4) несоблюдение ограничений, предусмотренных рядом федеральных законодательных актов (о противодействии коррупции; о контроле соответствия расходов и доходов лиц, замещающих государственные должности; о запрете открывать счета в иностранных банках, владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами);

5) допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты.

Удаление главы муниципального образования в отставку представляет собой юридический процесс, включающий ряд стадий. По своему предназначению он близок к судебному производству, однако практика предпочитает традиционные парламентские процедуры. Процесс удаления главы муниципального образования начинается с инициативы (этим правом обладают депутаты представительного органа в количестве не менее двух третей, а также высшее должностное лицо субъекта РФ), продолжается заслушиванием доклада, вопросами к докладчику, прениями, голосованием и завершается подписанием и обнародованием итогового документа.

Процедура принятия решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не является состязательной, в ней не обеспечивается равноправие спорящих сторон . Более того, удаление осуществляется с учётом мнения высшего должностного лица

субъекта РФ, а в случае удаления вследствие неудовлетворительного осуществления отдельных государственных полномочий либо ввиду нарушений, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств существенного размера (более 30 и 40 процентов соответственно), нецелевое использование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий) - воля высшего должностного лица субъекта РФ блокирует мнение муниципального народного представительства (без согласия высшего должностного лица субъекта РФ удаление в отставку невозможно, однако согласие этого лица не обязывает депутатский корпус принять решение об удалении).

Юрисдикционная часть процедуры обеспечивается институтами уведомления (об инициативе удаления в отставку всегда уведомляется глава муниципалитета, а в случае инициативы депутатов - также высшее должностное лицо субъекта РФ), ознакомления (глава муниципального образования вправе знакомиться с обращением инициаторов его удаления в отставку и с проектом соответствующего решения представительного органа), объяснения (глава муниципалитета должен иметь возможность дать свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания удаления его в отставку), возражения (глава муниципального образования вправе изложить своё особое мнение о несогласии с решением представительного органа об удалении в отставку, которое публикуется одновременно с решением об удалении) и обжалования в суде (допускается в течение десяти дней с момента опубликования обжалуемого решения).

Сравнение оснований отрешения от должности главы муниципального образования и удаления его в отставку приводит к следующим обобщениям и выводам. Вследствие «противоправного правотворчества» глава муниципалитета отрешается от должности и удалению в отставку не подлежит. Нецелевое использование межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов влечёт отрешение от должности; нецелевое расходование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий имеет следствием удаление в отставку. Если глава муниципального образования допустил просроченную задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, он может быть удалён в отставку и отрешению от должности не подлежит. Если же глава муниципалитета нарушил условия предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, напротив, он может быть отрешён от должности, что исключает его удаление в отставку. Таким образом, разные финансовые нарушения влекут за собой либо отрешение от должности, либо удаление в отставку. При определенных обстоятельствах они «пересекаются», но свойством тождественности не обладают (во всяком случае, в указанных формулировках законодательных норм).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит ссылку на четыре федеральных закона: во-первых, «О противодействии коррупции» , во-вторых, «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» , в-третьих, «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» . Нарушение ограничений, предусмотренных этими законами, влечет за собой удаление главы муниципального образования в отставку. Из этого можно сделать вывод, что несоблюдение ограничений, предусмотренных другими федеральными законами (по юридической силе не ниже, а то и выше по сравнению с вышеперечисленными) не может повлечь за собой удаление главы муниципального образования в отставку.

С другой стороны, не только «несоблюдение ограничений», но и вообще любые действия или бездействие, если они повлекли за собой нарушение прав человека, представляют угрозу единству и территориальной целостности страны, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства - дают основания, чтобы глава муниципального образования был отрешён от должности, но не позволяют удалить его в отставку (если, конечно, «соблюдаются ограничения», предусмотренные федеральными законами «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»).

Основание «допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты» в данной формулировке правовой нормы обладает свойством самостоятельности. Это - основание для удаления главы муниципального образования в отставку (не основание для отрешения его от должности). Но глава муниципального образования подлежит отрешению от должности при наличии действий, угрожающих национальной безопасности. Можно ли считать, что «допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты», не угрожает национальной безопасности? В случае отрицательного ответа (он очевиден) получается, что это является одновременно и основанием для отрешения главы муниципального образования от должности, и удаления его в отставку.

Несмотря на приведенные выше «расстыковки» в основаниях отрешения глав муниципальных образований от должности и их удаления в отставку, нетрудно заметить, что они имеют ряд принципиальных различий. Для введения в действие института отрешения от должности необходимо вступившее в законную силу решение суда, которым устанавливается соответствующий юридический факт. В последующем процесс принятия решения упрощается, т.к. он не требует участия народного представительства. Инструментарий удаления в отставку, напротив, упрощён с точки зрения судебной юрисдикции (предварительный судебный контроль не является необходимым), однако он вовлекает в процесс принятия решений демократический институт народного представительства, чего не наблюдается в случае с институтом отрешения глав муниципальных образований от должности.

Самое важное здесь, пожалуй, заключается в следующем: депутатам представительных органов муниципальных образований предоставляется, по сути, безграничная возможность удаления в отставку глав муниципалитетов, если деятельность этих должностных лиц вызывает неудовлетворительную оценку депутатского корпуса в течение двух лет подряд. Закон связывает это лишь с «результатами ежегодного доклада» главы муниципального образования, что, по сути, охватывает в полной мере компетенцию этого должностного лица (если в ежегодном докладе не содержится информация о соответствующем направлении деятельности главы муниципалитета, но оно вызывает негативную оценку депутатского корпуса, доклад может подвергаться критике за его неполноту, что является достаточным основанием для «неудовлетворительной оценки»).

Неоднозначность института удаления главы муниципального образования в отставку на основании неудовлетворительной оценки деятельности со стороны депутатского корпуса обусловлена дифференцированным подходом к правовому регулированию порядка избрания граждан на эту должность. Если глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципалитета избирается представительным органом из своего состава, тем более - из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, - очевидно, что представительный орган может наделяться правом досрочного прекращения его полномочий вследствие «неудовлетворённости» деятельностью. Место выбывшего главы муниципального образования может занять другой депутат или иное лицо, представленное конкурсной комиссией. Для этого не требуется организация муниципальных выборов. Более того, в демократическом обществе подобная «ротация» бывает весьма полезной для активизации инструментария конституционного механизма разделения властей (правда, не исключаются случаи злоупотребления этим институтом со стороны народных депутатов).

Совершенно иная картина характерна для случая избрания главы муниципального образования вследствие прямых местных выборов. Имея

мандат непосредственного народного доверия, глава муниципального образования, во всяком случае, имеет право на известную самостоятельность в определении приоритетов муниципальной деятельности, даже если его позиция не совпадает с мнением депутатского корпуса. Институт удаления главы муниципального образования в отставку вследствие «неудовлетворительной оценки»

ставит избранного народом главу в крайне зависимое положение от меняющихся общественных настроений, завершаемых дебатами и голосованием депутатов. Подобная зависимость, конечно, должна обеспечиваться законом, но она не может быть «односторонней» и нуждается как минимум в соответствующих балансирующих или компенсаторных механизмах.

Список литературы

1. О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами: федер. закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2013. - № 19. - Ст. 2306; 2017. - № 1. - Ст. 46.

2. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федер. закон от 3 декабря 2012 г. № 230-Ф3, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2012. - № 50. - Ст. 6953; 2015. - № 45. - Ст. 6204.

3. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2008. - № 52. - Ст. 6228; 2018. - № 1. - Ст. 7.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2018. - № 1. - Ст. 47.

5. Артюхов, Ю. С. Удаление главы муниципального образования в отставку (законодательная конструкция и проблемы квалификации) // Роль и место Федерального закона «О полиции» в российской правовой системе: материалы круглого стола / под ред.: А.Г. Авдейко. - М.: Моск. ун-т МВД России, 2012. - С. 146-154.